Las organizaciones El Poder del Consumidor y Salud Justa MX validaron la decisión del presidente Andrés Manuel López Obrador de reformar la Ley de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) para actualizar los impuestos a los cigarros y las bebidas azucaradas. Esta iniciativa es parte de las políticas de salud pública del gobierno y representa un paso importante para subsanar parte de los costos en salud que generan estos productos.
Alejandro Calvillo del Poder del Consumidor y Erick Antonio Ochoa, director de Salud Justa Mx, consideraron que “la propuesta es valiosa porque rompe la parálisis de las políticas de salud pública que predominó durante años”. Asimismo, señalaron que “no se trata de un aumento en términos reales, que sería deseable, sino de una actualización conforme a la inflación”. Para una disminución del consumo de ambos productos, ellos sugirieron que “debería haber un incremento significativo”. La propuesta presentada por el presidente Andrés Manuel López Obrador, es sumamente valiosa porque rompe la parálisis en las políticas de salud pública que predominaron durante años, sobre todo en el sexenio de Enrique Peña Nieto.
Además, manda un mensaje claro e inequívoco de que la salud ocupa un lugar importante en la agenda del actual gobierno.
El Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)
El Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) es un impuesto al consumo, que grava ciertos productos y servicios específicos que, se considera, generan externalidades negativas. A diferencia de otros como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Sobre la Renta (ISR), su objetivo principal no es solo la recaudación. Este impuesto fue introducido en 1981 y a lo largo del tiempo ha sufrido diversas modificaciones. La más reciente de ellas fue en 2011, cuando comenzó a gravarse con un componente ad valorem y un componente específico.
Actualización Propuesta en el Paquete Económico 2020
Esta actualización está presente en el Paquete Económico 2020 que presentó el Gobierno de México. La miscelánea fiscal (SHCP (2019)) propone una actualización al IEPS a tabacos labrados y al IEPS a bebidas saborizadas. La actualización conforme a la inflación es una medida importante “y más el reconocimiento que se le da a esta medida como política de salud pública y una necesidad para subsanar parte de los costos en salud que generan estos productos”.
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Cigarros
En el caso de los cigarros, a partir del 1 de enero de 2020, la cuota específica vigente de 35 centavos por unidad pasaría a 48.90 centavos. El ajuste considera la inflación acumulada en el periodo del 2011 al 2019, ya que la cuota específica se mantuvo sin cambios durante años, desde 2011. La modificación propuesta en el Paquete Económico 2020 plantea dejar el componente ad valorem sin cambios, mientras que el específico se actualizará con la inflación acumulada de 2011 a 2019. Esto cambiaría el componente de 0.35 pesos por cigarro a 0.498 pesos por cigarro. A partir de dicha reforma, el componente específico del IEPS se actualiza por inflación cada año.
Bebidas Azucaradas
En cuanto a las bebidas azucaradas, la cuota específica se actualiza de 1.17 pesos por litro a 1.2705 pesos, que es la inflación acumulada de 2018 y la estimada para 2019 (3.6%). Este impuesto fue introducido como parte de la reforma fiscal de 2014, gravando a las bebidas que contienen azúcares añadidos.
Impacto Esperado de la Actualización
Si las medidas son aprobadas, estas medidas reducirían el consumo de estos productos y aumentaría la recaudación de dichos impuestos. La implementación de impuestos puede mejorar la eficiencia del mercado cuando existe una externalidad negativa por el consumo de un bien. Las medidas de actualización del IEPS a bebidas saborizadas y a tabacos labrados que se proponen en el Paquete Económico 2020 incrementarían la recaudación derivada del consumo de estos productos y, a su vez, disminuirían el gasto en salud en el futuro. Ante la percepción de que estas medidas puedan ser regresivas, es importante mencionar que la baja en el consumo de bebidas saborizadas y cigarros reduce el gasto en salud. Esto conlleva a que en el mediano y largo plazo las medidas se tornen progresivas.
Estimaciones de Recaudación y Consumo
La estimación de la recaudación en 2018 bajo el impuesto actual a bebidas saborizadas fue de 24 mil 740 millones de pesos, mientras que la real reportada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) fue de 25 mil 908 millones de pesos. Al aplicar la actualización al IEPS propuesta, la carga tributaria de estos productos, incluyendo IEPS e IVA, pasaría de 20.87% del precio final a 21.41%. Como consecuencia, la recaudación del IEPS subiría en 7.62%, mientras que la del IVA a bebidas saborizadas bajaría en 0.08%. La recaudación total proveniente de bebidas saborizadas subiría 2.53% respecto al escenario vigente.
La recaudación estimada para 2018 del IEPS a tabacos labrados es de 47 mil 611 millones de pesos, mientras que la real reportada por la SHCP es de 41 mil 452 millones de pesos. Los resultados de las estimaciones nos muestran que, de aprobarse la actualización propuesta, la carga tributaria de las cajetillas de cigarros pasaría de representar 65.44% del precio final del producto a 67.19%. A raíz de esto, el precio incrementaría en 8.10% y la venta de cigarros disminuiría en 4.66%.
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| Producto | Métrica | Situación Anterior (Aprox.) | Propuesta Paquete Económico 2020 |
|---|---|---|---|
| Cigarros | Cuota Específica por Unidad | 0.35 pesos | 0.4890 - 0.498 pesos |
| Inflación Considerada | N/A | 2011-2019 | |
| Carga Tributaria sobre Precio Final | 65.44% | 67.19% | |
| Incremento de Precio | N/A | 8.10% | |
| Disminución de Ventas | N/A | 4.66% | |
| Recaudación Estimada (2018) | 47,611 millones MXN | Incremento esperado con actualización | |
| Bebidas Azucaradas | Cuota Específica por Litro | 1.17 pesos | 1.2705 pesos |
| Inflación Considerada | N/A | 2018 y estimada 2019 (3.6%) | |
| Carga Tributaria sobre Precio Final (IEPS + IVA) | 20.87% | 21.41% | |
| Aumento Recaudación IEPS | N/A | 7.62% | |
| Disminución Recaudación IVA | N/A | 0.08% | |
| Aumento Recaudación Total | N/A | 2.53% |
Calvillo consideró importante que se considere aumentar este impuesto al 20%, cómo se recomienda internacionalmente, y que los recursos se etiqueten al sector salud, tanto para atención como para prevención.
Marco Teórico de los Impuestos al Tabaco
El análisis teórico de los impuestos al tabaco se puede abordar desde dos enfoques distintos: externalidades e internalidades. El primero, define los costos derivados del consumo de un bien bajo el supuesto de que los consumidores toman decisiones de manera racional con respecto al consumo; en tanto que el segundo, los consumidores aun cuando están conscientes de los costos de su adicción, presentan problemas de autocontrol lo que dificulta sus planes de consumo a futuro. En esta investigación se realizará un análisis teórico con base en el primer criterio, siguiendo los planteamientos de Stiglitz (2000) y el de Hindriks y Myles (2006). Tanto productores como los consumidores son agentes económicos racionales que, de forma respectiva, maximizan su beneficio y utilidad. Una externalidad negativa conlleva un costo.
Usualmente, siempre que hay una externalidad existe una diferencia entre el costo social y el privado. Uno de los mecanismos para eliminar dicha divergencia es la implementación de impuestos que permitan afectar las decisiones de productores y consumidores en aras de orientar hacia una eficiencia del mercado. Por lo que un impuesto, deberá representar el verdadero costo social de estos actos. Este tipo de impuestos correctores se denominan impuestos pigouvianos (Pigou y Aslanbeigui, 2017). Debido a que las empresas se preocupan por los costos marginales privados y no por los costos marginales sociales, existe un mayor nivel de producción comparado con aquel que tendiera a considerar ambos costos.
Externalidades Negativas del Tabaco
Dado a que el tabaco es un bien cuyo consumo produce efectos negativos a la sociedad superiores a los beneficios que aporta es necesario que el costo social sea cubierto de alguna forma. Un impuesto a los cigarrillos desincentiva su consumo y provee de recursos al Estado, que permitirán financiar el tratamiento de las enfermedades que ocasiona. La expectativa es que en la medida que el impuesto prevenga el consumo, los padecimientos atribuibles al tabaquismo también disminuyan. Las externalidades negativas del tabaco, ejercen diversos efectos nocivos que repercuten en los individuos y en el medio ambiente.
Salud
En el tema de salud, cada año mueren alrededor de 8.7 millones de personas a nivel mundial, de las cuales más de 7 millones son fumadores mientras que 1.2 millones de personas corresponde a fumadores pasivos (OMS, 2021). Asimismo, estudios demuestran que personas relacionadas con el cultivo y producción del tabaco, se exponen a toxinas que generan diversas enfermedades, debido a los pesticidas, herbicidas, fungicidas y otros elementos tóxicos que se utilizan para el control de plagas. Actualmente, los costos en salud que enfrenta el gobierno para atender los diversos padecimientos ocasionados por el consumo del tabaco son mayores que la recaudación obtenida por el IEPS al tabaco pagado por los consumidores.
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Medio Ambiente
Con relación a los efectos en el medio ambiente, dichas sustancias también ejercen un impacto negativo en el subsuelo donde se absorben, ya que contaminan los recursos hídricos, además de que la siembra y cultivo de tabaco repercute en la tala de árboles y en la pérdida de biodiversidad.
Contexto Global del Tabaco y Eficacia Impositiva
En el año 2019, los tres países con mayor producción de tabaco fueron China, India y Brasil, concentrando el 62.6% de la producción a nivel mundial (Organización para la Alimentación y la Agricultura, 2021). A nivel regional, los países con mayor producción en América son Brasil, Estados Unidos, Argentina, Guatemala, Cuba y Canadá; en tanto que México ocupó la posición número 7 en el ranking de productores de la región.
Diversas naciones han implementado las estrategias establecidas en el Convenio Marco para el Control del Tabaco (Organización Mundial de la Salud, 2003) con el fin de disminuir su consumo. México ratificó dicho convenio en el año 2004 y desde entonces se han implementado acciones tales como la prohibición de publicidad, patrocinios, líneas de ayuda, pictogramas, el alza de los impuestos al tabaco, medida que ha sido débilmente empleada. Aun cuando México ha logrado disminuir el consumo del tabaco, las estrategias impuestas no han sido suficientes.
Según la World Health Organization, aumentar los impuestos es la mejor medida de controlar el consumo del tabaco, además de que contribuyen en la mejora a la salud y generan mayores ingresos para el gobierno (World Health Organization, 2019). Un aumento del 10% en el precio del tabaco vía impuestos, reduce el consumo en un 5% en países con ingresos medios y bajos y aproximadamente un 4% en países de ingresos altos. Desde el 2016, 10 países han aumentado los impuestos a un nivel superior al 75% del precio.
Elasticidad Precio de la Demanda del Tabaco (EPDT)
Las elasticidades de precio de la demanda para el tabaco (EPDT) varían según el país y el contexto. Waters et al. (2010) señalan que las estimaciones tienden a ubicarse entre -0.25 a -0.50 en países de altos ingresos y alcanzan valores hasta de -0.8 en los de mediano y bajo ingreso. En Latinoamérica, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay las EPDT oscilan del -0.27 al -0.55. Para México, los estudios de Jiménez-Ruiz et al. (2008), Waters et al. (2010), Saénz de Miera et al. (2013) indican que las EPDT se ubican en el rango de -0.52 a -0.70 las cuales están en línea con la literatura internacional. Jiménez-Ruiz et al. (2008), con información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) del 1994-2005, estimaron una EPDT de -0.52. Ello implica que por cada 10% de incremento en el precio, el consumo de cajetillas de tabaco disminuye en 5.2%. Por lo anterior, en México aún existe un amplio margen para aumentar los impuestos indirectos, ya que actualmente la carga tributaria como proporción del precio de consumo final de los cigarrillos es inferior al 75% sugerido por la OMS.
Se asume una traslación del impuesto hacia adelante y completa hacia el consumidor, supuesto que es aprobado y ampliamente utilizado en la literatura especializada sobre los efectos de los impuestos al tabaco en el presupuesto y el bolsillo de los consumidores (Powell y Chaloupka, 2022; Chaloupka y Powell, 2019; Linegar y van Walbeeek, 2018; Caro et al., 2017; Nerudová y Dobranschi, 2016; Sáenz de Miera et al., 2014; Decicca et al., 2013; Kenkel, 2005). En estos estudios, se asume que para toda demanda inelástica la traslación completa del impuesto se pasará a los consumidores (hipótesis conocida como tax overshifting), y que este es el caso especial del tabaco y el alcohol entre otros productos de tipo similar que son adictivos como las bebidas azucaradas y alimentos de alta densidad calórica, registrado de forma vasta en la literatura especializada.
Proceso Legislativo y Desafíos
Las reformas a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, donde están contenidas ambas actualizaciones, deben pasar por un proceso de discusión y eventual aprobación en el Congreso de la Unión. Por eso, los activistas advirtieron que estarán atentos a la interferencia de las industrias tabacalera y refresquera, especialmente por la presión que pondrán sobre los legisladores. Y no descartaron denunciar a aquellos legisladores que sobrepongan los intereses económicos de unos cuantos sobre la salud pública de millones de mexicanos.
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