Este artículo aborda los antecedentes de la primera reforma fiscal de la democracia española, iniciada en 1977, a través de su principal artífice, Enrique Fuentes Quintana (1924-2007), catedrático de Hacienda Pública.
Se compone de tres etapas durante las cuales se analizan las reformas fiscales aplicadas en España, dentro del contexto internacional, a través de un hilo conductor protagonizado por Fuentes Quintana, quien abogó consistentemente por la implantación en España de un impuesto sobre la renta personal y progresivo. La propuesta de Fuentes pretendía un doble propósito. Uno era la circulación internacional de las ideas económicas, y más concretamente las pertenecientes al campo de la Hacienda Pública, según el modelo del mercado de las ideas establecido por Colander y Coats (1989). El otro propósito consistía en persuadir a los políticos para llevar a cabo la reforma fiscal que España necesitaba, ajustándose así al enfoque de Hall (1989). El proceso fue largo y difícil, debido a la oposición del régimen de Franco a la puesta en marcha de una reforma integral del sistema tributario español.
La Transición a la Democracia y la Constitución de 1978
La muerte del dictador y general Francisco Franco, el 20 de noviembre de 1975, marcó el inicio del proceso de la Transición Española hacia la democracia representativa. Dos días después de la muerte de Franco, Juan Carlos I fue proclamado rey de España, quien había sido designado por el dictador, en virtud de lo estipulado en la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 1947. El 14 de mayo de 1977, Juan Carlos I se convirtió en heredero legítimo de los derechos dinásticos de Alfonso XIII, traspasados por la renuncia de su padre don Juan. Este reconocimiento está constatado en la Constitución, al reconocer a Juan Carlos I como depositario de la «dinastía histórica».
En julio de 1976 se produjo el cese del presidente Carlos Arias Navarro tras rechazar las Cortes su Plan para la reforma política. El Gobierno de Suárez envió a las Cortes el proyecto de ley para la Reforma Política en octubre de 1976, que fue aprobado y, posteriormente, sometido a referéndum siguiendo los requisitos exigidos por las Leyes Fundamentales (señaladamente la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado). Posteriormente, el Real Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, reguló el procedimiento para la elección de las Cortes, recogiendo el sistema D'Hondt y la financiación estatal de los partidos políticos. En abril del mismo año se legalizó el Partido Comunista de España.
La promulgación de la Constitución implicó la culminación de la llamada transición a la democracia, que tuvo lugar como consecuencia de la muerte del general Francisco Franco, precipitando una serie de acontecimientos políticos e históricos que transformaron el anterior régimen dictatorial en un «Estado social y democrático de derecho que propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político», tal y como proclama el artículo primero de la Constitución (Art. 1.1).
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En él también se afianza el principio de «soberanía nacional», que «reside en el pueblo español» (Art.1.2) y se establece «la Monarquía parlamentaria» como forma de gobierno (Art. 1.3). «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran» (artículo 2).
Establece una organización territorial basada «en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan» (Art. 137), rigiendo «la solidaridad entre todas ellas» (Arts. 2 y 138.1). Tras el proceso de formación del Estado de las Autonomías, las comunidades autónomas gozan de una autonomía de naturaleza política que configura a España como un Estado autonómico. En el texto constitucional se establece la separación de funciones (no debe confundirse con la separación de poderes, idea fundamental del pensamiento liberal).
En la base, la soberanía nacional permite la elección, por sufragio universal -varones y mujeres, mayores de 18 años- (Art. 12) de los representantes del pueblo soberano en las Cortes Generales, configuradas a modo de un bicameralismo asimétrico, integrado por el Congreso de los Diputados y el Senado. Ambas cámaras comparten el poder legislativo, si bien existe una preponderancia del Congreso de los Diputados, que además es el responsable exclusivo de la investidura del presidente del Gobierno y de su eventual cese por moción de censura o cuestión de confianza. El Gobierno, cuyo presidente es investido por el Congreso de los Diputados, dirige el poder ejecutivo, incluyendo la administración pública. Los miembros del Gobierno son designados por el presidente y, junto a él, componen el Consejo de Ministros, órgano colegiado que ocupa la cúspide del poder ejecutivo. El poder judicial recae en los jueces y tribunales de justicia, y el Consejo General del Poder Judicial es su máximo órgano de gobierno.
El Proceso de Redacción de la Constitución de 1978
Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redacción de una constitución. La Ley para la Reforma Política ofrecía la posibilidad de que la iniciativa de la reforma constitucional correspondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados, y se eligió esta última opción.
Como han destacado Carme Molinero y Pere Ysàs, «el proceso de redacción de la Carta Magna fue notablemente complejo». La primera intención del gobierno de Adolfo Suárez fue que el debate parlamentario partiera de un anteproyecto elaborado por el Ministerio de Justicia o por un grupo de expertos en Derecho Constitucional nombrados por el gobierno. Ambas propuestas fueron rechazadas por toda la oposición y Unión de Centro Democrático (UCD), el partido del gobierno, tuvo que aceptar que fuera una ponencia de siete miembros nombrada por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados la que elaborara el anteproyecto de Constitución.
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La ponencia comenzó a trabajar el 22 de agosto a puerta cerrada y en diciembre ya había finalizado sus trabajos, abriéndose entonces el periodo de presentación de enmiendas -más de tres mil-. Los trabajos de la ponencia se realizaron con la mayor discreción para evitar presiones pero a finales de noviembre ya se filtró parte del anteproyecto lo que suscitó numerosas críticas al mismo y cuando se conoció el texto completo en enero de 1978 las críticas y las presiones arreciaron, dirigidas sobre todo al Gobierno y a UCD «especialmente desde la derecha y desde poderosas instituciones, como las Fuerzas Armadas y la Iglesia católica».
Como afirmó años más tarde uno de los ponentes, el socialista Gregorio Peces-Barba, «el debate subsiguiente aún sería duro», aunque «era evidente que habíamos avanzado mucho, que se había creado un buen clima en la ponencia, y que el acuerdo para una Constitución de consenso no era imposible». Lo cierto era que el texto acordado iba acompañado de numerosos votos particulares de los ponentes, «que mostraban importantes desacuerdos», a los que había que sumar las más de tres mil enmiendas presentadas.
Cuando se conoció que en el anteproyecto no se hacía ninguna mención a la «nación española» pero sí se hablaba de la existencia de «nacionalidades» a las que se reconocía, junto a las «regiones», su derecho a la autonomía arreciaron las críticas por parte de los sectores conservadores, a pesar de que el artículo 2.º decía que «La Constitución se fundamenta en la unidad de España». En el Congreso de los Diputados Alianza Popular (AP) fue el grupo parlamentario que se opuso frontalmente al término «nacionalidades» e intentó que desapareciera del texto y sólo se reconocieran a las «regiones». Su ponente y líder, Manuel Fraga, presentó un voto particular en el que argumentaba que «no puede aceptarse más que una “nación”: España, ni más que una “nacionalidad”: la española ». Otros parlamentarios de AP, como el también exministro franquista Licinio de la Fuente, expresaron su rechazo total al término «nacionalidades» porque constituía una peligrosa amenaza a la «sagrada e indestructible unidad de España».
El anteproyecto se discutió en la Comisión y fue posteriormente debatido y aprobado por el Congreso de los Diputados el 21 de julio de 1978. A continuación, se procedió al examen del texto del Congreso por la Comisión Constitucional del Senado y el Pleno del mismo órgano. La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado hizo necesaria la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo. Este fue votado y aprobado el 31 de octubre de 1978 en el Congreso con 325 votos a favor. Una vez aprobada la Constitución, las Cortes Constituyentes se disolvieron y se celebraron las elecciones generales de 1979 con un resultado similar al obtenido dos años atrás. Sin embargo, la inestabilidad del Estado y del partido gobernante (UCD) terminaron provocando la dimisión de Adolfo Suárez en enero de 1981, que fue sustituido por Leopoldo Calvo Sotelo. En la investidura del nuevo Presidente del Gobierno, un grupo de guardias civiles, a cuyo mando se encontraba el teniente coronel Antonio Tejero, dieron un intento fallido de golpe de Estado, conocido como 23-F.
Principios Constitucionales del Sistema Tributario
Nuestros constituyentes entendieron la importancia de la fiscalidad cuando redactaron el artículo 31 de la Constitución, que establece: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. Lo primero que hay que ver es el gasto público, y el nivel (y calidad) del gasto público determinará el importe de los ingresos tributarios necesarios para satisfacerlo. Un desbroce somero de lo que ordena este artículo nos permitirá comentar las medidas indicadas.
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Principios Clave del Artículo 31 de la Constitución Española
- Principio de Generalidad: La primera palabra que aparece en el texto constitucional es “Todos”. En esta palabra tiene su engarce el principio de generalidad, que es el que impide que haya privilegios por razón de la persona, y que en su vertiente negativa supone que no haya agravios o perjuicios por dicho motivo. Dejando al margen cuestiones de mercado, es precisamente este principio el que entraría en acción en caso de que se estableciera un impuesto sobre la Banca.
- Principio de Capacidad Económica: El texto constitucional sigue diciendo “de acuerdo con su capacidad económica”, que da luz al principio del mismo nombre, y como está referido al “Todos” no puede predicarse sino de cada tributo en particular. De esta manera podemos decir que un tributo que no grave una capacidad económica (real o “potencial” dice nuestro Tribunal Constitucional) sería inconstitucional.
- Principio de Progresividad: El IRPF es un impuesto progresivo, y el de progresividad es uno de los principios que aparecen en el artículo 31 de la Constitución. Si la progresividad es mayor o menor es una cuestión política. El principio de progresividad se predica del sistema tributario en su conjunto, lo que necesariamente obliga a que haya algunos impuestos, no tienen que ser todos, que sean progresivos. En nuestro ordenamiento jurídico tributario además del IRPF son claramente progresivos el Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Estos tres tributos hacen que el sistema tributario sea progresivo. Una primera cuestión es si es el IRPF el tributo adecuado para gravar una mayor capacidad económica y por qué importe.
Disposiciones Constitucionales sobre Estabilidad Presupuestaria
En relación con la estabilidad financiera, una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera.
La Evolución del Concepto de "Reforma Tributaria"
Llegados a este punto conviene aclarar el uso ambivalente que suele hacerse de la expresión “reforma tributaria” puesto que con ella puede hacerse referencia a dos supuestos diferentes. Por una parte se utiliza para aludir a reformas “parciales”, consistentes en simples retoques o ajustes, sea de un tributo concreto o del sistema tributario, que suelen producirse en situaciones socio-económicas o financieras de normalidad, por exigencias técnicas de perfeccionamiento o bien respondiendo a necesidades de política fiscal o a urgencias recaudatorias. Lo anterior no supone desconocer que desde hace tiempo se han venido adoptando medidas parciales de reforma, que han supuesto modificaciones relevantes (“incrementos”) en los distintos tributos, y que han afectado a la generalidad de los contribuyentes.
Creo que esta distinción es útil para describir y comprender la evolución que ha experimentado nuestro sistema tributario -recientemente y la que se prevé en el inmediato futuro- sacudido por una crisis económico-financiera común a todos los países de nuestro entorno, pero afectado además por una situación de crisis política e institucional específica de nuestro país. A mi entender pueden distinguirse dos fases en este proceso de reforma. La primera, que podría denominarse de “ajustes fiscales”, abarcaría el periodo 2010-2013, coincide con la constatación oficial de una recesión de la economía española (iniciada a partir del 2008) y con la adopción de las primeras medidas para combatirla. Me atrevería a decir que en España el “pistoletazo de salida” y comienzo de la fase de ajuste fiscal se produjo en Mayo de 2010, con ocasión de la subida del IVA realizada por el gobierno del partido socialista. En tal ocasión el gobierno socialista tuvo que reconocer y aceptar por primera vez, la realidad y el alcance de una recesión económica cuya existencia había negado sistemáticamente hasta esa fecha.
A finales del 2011, como resultado de elecciones anticipadas, accedió al gobierno el partido popular. En esta legislatura -a pesar de las promesas electorales de bajadas de impuestos- el nuevo Gobierno ha introducido un auténtico “rosario” de medidas fiscales de ajuste (nuevos incrementos) más o menos urgentes y más o menos sugeridas o exigidas por la UE, el BCE y el FMI.
Llegados a este punto podemos preguntarnos ¿Por qué ahora se acepta y aparece en el discurso oficial la idea y el proyecto de abordar una reforma tributaria global, cosa que se venía ignorando cuando no rechazando durante mucho tiempo? En primer lugar así lo exige la UE. En efecto el Gobierno de España ha obtenido de la UE (Programa de Estabilidad del Reino de España correspondiente al período 2013-2016) un mayor margen de maniobra para cuadrar sus cuentas públicas, de tal modo que debe cumplir unos objetivos de déficit global del 6,5% del PIB en 2013, que irá disminuyendo en años sucesivos hasta llegar al 2,8 % en 2016. Ahora bien tal concesión está supeditada a contrapartida por parte de España consistente en el compromiso de asumir una serie de deberes sujetos a un calendario fijado por Bruselas. De entre ellos interesa destacar que, antes del final de 2013, se debe establecer un organismo presupuestario independiente. En segundo lugar la gravedad de la crisis económica, e institucional en España (que ya nadie puede desconocer) exige la adopción de diferentes medidas de gran calado político y, entre ellas, una profunda reforma fiscal. Esta reforma es de gran alcance y de desarrollo complejo. Según manifestación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, ha de abarcar el conjunto del sistema tributario español en sus tres niveles de gobierno, central, regional y local. Además ha de acompasarse con el iniciado proceso de reforma de las diferentes Administraciones. La importancia y complejidad de la tarea reformadora suscita dudas e inquietudes acerca de sus posibilidades de éxito.
Propuestas Recientes de Reforma Tributaria
Bien es sabido que “cada maestrillo tiene su librillo”, dicho que trasladado a la materia que nos ocupa (¡los impuestos!) y a la situación política en la que nos encontramos en España podría traducirse como “cada nuevo Gobierno tiene su reforma tributaria”. Hace ya semanas que nos desayunamos con noticias sobre diversas propuestas tributarias: el impuesto a la Banca, una tributación mínima del Impuesto sobre Sociedades del 15%, la reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) para aumentar la tributación de las rentas superiores a determinado importe (se habla de 120.000 € a 150.000 €) y el aumento del impuesto especial sobre el combustible diésel, por poner las cuatro más reseñadas.
El propósito de estas líneas es analizar estas posibles medidas someramente, deteniéndonos en la que tendría mayor impacto y que, en el momento de redactarlas, es la que más visos tiene de llevarse a la práctica, que es la propuesta de subida de tipos del IRPF a las rentas altas. Antes de entrar en materia conviene hacer una reflexión: “El análisis de los ingresos tributarios que un Estado pide a sus ciudadanos es devoto de otro previo, que es el de los servicios que ese Estado presta o quiere prestar a sus ciudadanos, que en las democracias modernas puede traducirse también como el de los servicios que los ciudadanos piden al Estado”.
Análisis de Medidas Específicas
- Impuesto a la Banca: Dejando al margen cuestiones de mercado, es precisamente el principio de generalidad el que entraría en acción en caso de que se estableciera un impuesto sobre la Banca. Poco ha traslucido de esta propuesta, pero teniendo en cuenta que casi todas las manifestaciones posibles de capacidad económica están sometidas a tributación de una u otra manera, un impuesto personal sobre la Banca iría en contra de ese principio, especialmente si tenemos en cuenta que el tipo de gravamen del Impuesto sobre Sociedades aplicable a las entidades de crédito es un 30%, superior al 25% del resto. Cabe señalar que el motivo de preservar el anterior y superior tipo de gravamen tiene por objeto no reducir el valor de los activos por impuesto diferido (DTAs), cuyo volumen permitió a la Banca española superar los test de solvencia impuestos por Europa.
- Tributación Mínima del Impuesto sobre Sociedades del 15%: Tampoco sabemos mucho de la propuesta de una tributación mínima del Impuesto sobre Sociedades del 15%, especialmente ignoramos la magnitud a la que ese porcentaje se aplicaría y el procedimiento para llevarlo a cabo. Sin embargo, en la medida en que la magnitud que refleja la capacidad económica de una sociedad es la base imponible y no el resultado contable, la normativa que estableciera un porcentaje mínimo sobre este último podría tacharse de inconstitucional por ir en contra del principio de capacidad económica.
- Aumento del Impuesto Especial sobre el Combustible Diésel: En cuanto el aumento del impuesto especial sobre el combustible diésel, nuestro comentario es doble: por un lado, este impuesto tiene una finalidad extrafiscal importante, que es la reducción del consumo de dicho combustible para reducir también la contaminación. Por este motivo es un impuesto destinado a autolimitarse en sus efectos. Por otro lado, parece que el mercado ya está descontando el efecto de un impuesto de este tipo, con la reducción de la compra y, por tanto, de la producción de vehículos con este combustible. Teniendo en cuenta que el diésel es el insumo principal de la actividad de transporte de personas y mercancías, y que una subida del carburante sería muy dañina para esa actividad y obligaría a establecer exenciones para este sector, entendemos que el incremento de recaudación derivado de esta medida será muy reducido.
- Subida del IRPF a las Rentas más Altas: Terminamos con la propuesta de subida del tipo del IRPF a las rentas más altas. No conocemos el porcentaje de subida de tipos que maneja el Gobierno. En la iniciativa presentada por el PSOE esta primavera (llamada “Un proyecto para España”), este partido político proponía una subida del tipo marginal estatal del 22,5% actual al 26,5% para rentas (base imponible general) superiores a 150.000€ (página 34 de la propuesta), con la que esperaba recaudar 400 millones de euros adicionales. Si sumamos el tramo autonómico, en Cataluña se llegaría al 52%, lo que situaría a los contribuyentes de esta Comunidad Autónoma por encima de Francia (51,5%) y por debajo solo de Suecia (57,1%), Dinamarca (55,8%), Grecia (55%), Bélgica (53,2%) y Portugal (53%). Es importante considerar que estos tipos marginales máximos se aplican a importes de base imponible muy diversos (desde los 38.800 € de Bélgica a los 153.783 € de Francia pasando por los 80.640 € de Portugal), y cada país tiene su forma de cálculo de base imponible, con lo que las comparaciones solo podrían hacerse después de un análisis detallado de ese cálculo. Si excluimos a Grecia y Portugal, que tuvieron que subir sus tipos de gravamen para poder ser rescatados por la UE, vemos que solo Suecia, Dinamarca y Bélgica tendrían tipos marginales superiores al de Cataluña.
El Sistema Fiscal Español en el Contexto de la Unión Europea
Si echamos un vistazo a lo que ocurre en otros países de la Unión Europea vemos que en casi todos los índices España ocupa un discreto lugar medio. De hecho, en algunos de ellos coincide con la media de los países de la Unión. De todos los gráficos que contiene el informe Taxation Trends in the European Union - 2018, España está por debajo de la media de la UE en casi todos los índices. Solo está por encima en las contribuciones a la Seguridad Social pagadas por las empresas.
La cuestión vuelve a ser la del nivel y calidad de los servicios públicos que los ciudadanos de esos países reciben, en comparación con los que disfrutan, por ejemplo, nuestros compatriotas.
| Indicador Fiscal (Ejemplo) | Posición de España en la UE |
|---|---|
| Contribuciones a la Seguridad Social pagadas por las empresas | Por encima de la media de la UE |
| Otros índices fiscales | Por debajo de la media de la UE |
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