La política fiscal es un motor fundamental para el crecimiento de un Estado, contribuyendo al desarrollo económico y social, e impactando los niveles de empleo, producción y precios del mercado. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la mayoría de los países de América Latina han mejorado sus resultados fiscales en los últimos años. Por ejemplo, el déficit ha disminuido significativamente, pero los resultados fiscales aún no alcanzan las cifras de referencia de la OCDE. Estos indicadores muestran marcadas diferencias entre los países, debido a la estructura de los ingresos públicos, el grado de descentralización de los sistemas fiscales y la calidad de los servicios públicos que los ciudadanos reciben a cambio de sus impuestos, entre otros factores.
El presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, Donald Trump, anunció hace unos días un bosquejo de lo que será su plan de reforma fiscal integral para el país vecino, con el propósito de pretender que regrese el capital norteamericano que se ha ido en inversiones a otros países.
La Política Fiscal Keynesiana y su Impacto en el Crecimiento Económico
Keynes dedicó gran parte de su obra a explicar las características monetarias del sistema capitalista y su análisis se concentró en la política monetaria, volviendo explícitos sus mecanismos, sin obviar sus limitaciones en la dinamización de la actividad económica bajo determinadas circunstancias. Se advierte que en la Teoría General no hay muchas referencias sobre la política fiscal, resumiéndose sus planteamientos en los siguientes temas: primero, la intervención gubernamental directa en la economía debe estar dirigida a potenciar las actividades privadas; segundo, aboga por una intervención gubernamental prolongado en la economía y otorga particular importancia al gasto de capital fijo, por consiguiente la política fiscal debe promover el gasto de inversión pública, la cual, a su vez dinamiza el gasto privado de la acumulación.
Los hacedores de política económica del periodo posguerra, especialmente en la economía estadounidense, que otorgaron una importancia central a la política fiscal, adoptaron un planteamiento diferente, denominado keynesiano. Con base en la propuesta de la Síntesis Neoclásica (Hicks, 1937, Hansen, 1938) promovieron una política fiscal de estabilización del ingreso, independientemente de su composición, que terminó por consolidar el componente del consumo, independientemente de la ampliación de la acumulación, como la vía para expandir la demanda agregada, la cual, es independiente de la oferta. Se desarrollaron políticas de sintonía fina que se resumió en la propuesta de "cavar hoyos para posteriormente taparlos", o utilizando la paradoja de Keynes "llenar botellas viejas con papel moneda" (1936, p. 121). Los objetivos de estas políticas tenderían a incrementar la masa salarial y estabilizar el componente del consumo de la demanda. Este planteamiento se mantuvo en el periodo neoliberal, canalizándose el gasto de manera indirecta a la economía, a través de transferencias, añadiéndose las participaciones, el creciente pago de intereses y otros costos financieros (gasto no programable) como una forma de garantizar la estabilidad de las ganancias, con efecto limitado sobre el crecimiento económico.
El planteamiento de Keynes fue omitido en la Síntesis Keynesiana (denominada teoría económica hidráulica, Seccareccia, 1995, pie de página 6) y por las políticas económicas de la teoría dominante. No obstante que se mantiene un alto volumen del gasto público en el periodo neoliberal esto no se dirigió al gasto de capital sino a estabilizar el consumo, lo cual, no fue logrado de manera eficiente, especialmente en los países en desarrollo. El argumento de Keynes y, en general del principal de la Demanda Efectiva, descasa en el planteamiento que la inversión es el gasto dinámico del crecimiento económico en el sistema capitalista, el cual no depende del ahorro, sino del financiamiento.
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Aunque se resalta que el financiamiento puede autonomizarse del proceso de acumulación, generando portafolios independientes del gasto de inversión privada, (véase Minsky, 1964), con base en lo cual se explica la inflación y deflación del sector financiero. Minsky (1975, 1986), Fisher (1933), entre otros, sobre la base de la variación de los precios de los títulos financieros explican los ciclos económicos, donde destacan cómo operan las relaciones de producción en periodos de auge y cómo se generan las fases de declive económico, que puede provocar rupturas económicas, denominadas recesiones.
A la luz de la inestabilidad financiera, la mayoría de los autores antes señalados (con excepción de Fisher) plantean que el gasto privado no puede garantizar el pleno empleo a las fuerzas productivas; y el desempleo (problema muy agudo en la crisis de 1929) es estructuralmente involuntario (Osberg, 1988, Iacobacci y Seccareccia, 1998) y no puede ser resuelto mediante mecanismos de mercado.
En este trabajo seguimos la hipótesis de Keynes, quien señaló que aunque el déficit fiscal es fundamental para recuperar el crecimiento económico en periodos de recesión económica, la intervención fundamental de la política pública debe centrarse en la estabilización de la acumulación en el largo plazo, especialmente en países en desarrollo que no han logrado el pleno desarrollo de las relaciones capitalistas de producción. El propósito de la política fiscal debe ser la estabilidad de la demanda, mediante la ampliación de la oferta, a través de la inversión productiva, ya sea directamente por el gasto público o por políticas que dinamizan el gasto privado de la inversión. Ello implica una intervención constante en la economía y no únicamente en periodos de recesión.
Un objetivo adicional del gasto público es potenciar el multiplicador del ingreso, lo cual implica reducir las fugas externas del ingreso, o sea reducir las desequilibrios económicos estructurales y reducir las ganancias financieras, lo cual resumió bajo el enunciado de 'eutanasia a los rentistas'. La intervención pública, especialmente en los países en desarrollo de la región latinoamericana (particularmente en México) no siguieron estas políticas; solo estabilizaron el gasto de la inversión, sin lograr potenciar el volumen de la formación bruta de capital fijo privado en el último periodo de industrialización por sustitución de importaciones; modificándose radicalmente el objetivo del gasto público en el periodo neoliberal.
A partir de un análisis detallado de los componentes del gasto público mexicano a lo largo de las últimas cinco décadas, se muestra que el gasto público en un periodo muy corto tuvo como objetivo fortalecer el sector de bienes de capital, sin comprometer al sector privado en ese proceso, lo cual, tuvo efecto de corto plazo. Segundo, en el periodo de acumulación neoliberal el volumen del gasto público continuó siendo alto como proporción del producto, el cual, sin embargo, impactó de manera indirecta e ineficiente en la economía, porque las tasas de crecimiento económicas fueron muy reducidas y no estuvieron atadas a ninguna exigencia de estabilizar el empleo.
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Los resultados de este trabajo adquieren importancia en la reconfiguración de la intervención pública en la economía que se discute a partir de la recesión económica de Estados Unidos que tuvo lugar en 2008, y la crisis europea. Nuestra hipótesis es que el gasto público debe mantener el espíritu de Keynes, o sea debe dirigirse a fortalecer el sector de acumulación, el cual, empero, para ser exitoso debe ir acompañado de consensos políticos con el sector privado para que potenciar el gasto privado y el crecimiento económico.
Propuestas de Política Fiscal
Keynes, plantea tres diferentes formas de intervención gubernamental directa en la economía donde señala que la intervención pública se debe a faltas de coordinación del sector privado y la generación de ganancias financieras por operaciones del mercado de valores. Dichas propuestas se condensan, primero, en la "socialización de la inversión" en combinación con la "eutanasia de los rentistas"; segundo en el 'fondo nacional de la inversión' (national investment board); y, finalmente argumenta que el gasto público debe operar con constantes déficit en la cuenta de capital y superávit en la cuenta corriente del sector público, en tanto la mayor inversión genera un crecimiento más que proporcional del ingreso y suficientes recursos para equilibrar el gasto publico. De esa manera se garantiza intervenciones gubernamentales de largo plazo que aseguran el incremento sostenido del ingreso y el empleo.
Las bases de la argumentación de Keynes (coincidentes con Kalecki) es que la intervención pública es necesaria por la falta de coordinación del sector privado para generar un volumen de inversión productiva que garantiza la plena utilización de los factores productivos; y de manera relevante, desde la perspectiva de Keynes, porque los dueños de capital pueden obtener crecientes ganancias a través de maximizar el valor de sus acciones en el mercado financiero, vía el comercio de los títulos financieros, con fines especulativos, dominados por los 'inversionistas profesionales' que buscan ganancias rápidas y de corto plazo.
En el famoso capitulo XII, de la Teoría General, Keynes argumenta que ello desalienta el 'espíritu empresarial', cuyos rendimientos provienen de la inversión productiva a lo largo del periodo de vida útil de los activos fijos, o sea en el largo plazo. El conflicto entre los objetivos del capital productivo y el capital financiero emergen a partir de la institucionalización de las sociedades anónimas, que despliega circuitos tendientes a crear financiamiento de largo plazo vía emisión de bonos. La actividad de tesorería de las empresas se puede independizar del gasto productivo, lo cual, puede desestabilizar el ciclo económico. De hecho, la consolidación del mercado de valores tuvo lugar a fines del siglo XIX, sentando las bases para el dominio del capital financiero sobre el productivo.
A la luz de las operaciones del mercado financiero, Keynes, en el famoso capítulo XII de la Teoría General, introduce la incertidumbre, que se manifiesta a través de una acelerada rotación de flujos de capital que provoca ganancias financieras, permitiendo al mercado financiero asumir la función de generar financiamiento de largo plazo, también denominado fondeo (Chick, 1983). La contraparte de esta condición es el atesoramiento por la previsión de mayores tasas de interés en el futuro que impide realizar el proceso de fondeo. Bajo condiciones de incertidumbre (mayores tasas de interés), las deudas bancarias no son saldadas y las políticas monetarias destinadas a reducir la tasa de interés de corto plazo no tiene el efecto esperado (especialmente sobre el gasto de la inversión) porque las percepciones del futuro son desfavorables. Keynes resume esta condición a través de la preferencia absoluta por la liquidez: bajo dichas condiciones la política monetaria deja de ser efectiva.
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Política Fiscal en México
La política fiscal es un conjunto de medidas que el gobierno implementa para recaudar ingresos y distribuirlos en diferentes sectores de la economía. Son elementos de política fiscal: los impuestos, los derechos, los productos, los aprovechamientos, la deuda pública, el gasto público, las transferencias intergubernamentales, así como la distinta legislación en materia tributaria.
Existen dos tipos de política fiscal, una política fiscal expansiva y otra restrictiva. Durante el presente sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, el Estado ha dado un buen manejo de las finanzas públicas, a saber, con la intención de mantener finanzas públicas sanas, el gobierno de México ha ejecutado una estrategia de política fiscal bajo un discurso de austeridad republicana a contracorriente del escenario global, en el país no se observan fuertes incrementos en el gasto y, en consecuencia, no se han requerido fuertes niveles de financiamiento (deuda).
Con respecto al gasto de capital o en infraestructura, se continúan con 61 proyectos de inversión, siendo los más representativos la refinería Olmeca-Dos Bocas, el corredor del Istmo de Tehuantepec, el Tren Interurbano México-Toluca y el Tren Maya, entre otros. En materia de ingresos públicos, para el ejercicio fiscal 2024 se presupuestan ingresos por siete billones de pesos, así, se prevé que los ingresos tributarios se ubiquen en 4, 941 mil millones de pesos, esto con base en un incremento en el IEPS (impuesto especial sobre producción y servicios), al igual que una deuda en niveles sostenibles y el combate a la evasión y elusión fiscal, sin aumentar o crear nuevos impuestos.
Análisis de la Distribución del Gasto Público en México
En cuanto a la distribución del gasto público, el análisis señala que los ingresos se destinaron a la distribución del presupuesto en áreas como bienestar, educación y salud.
De acuerdo con la SHCP, el gasto en 2022 se distribuyó principalmente en las funciones de desarrollo social (60.7%), desarrollo económico (30.7%) y funciones de gobierno (5.9%). Cabe mencionar que el presupuesto destinado a desarrollo social alcanzó el nivel más alto en 20 años, con un monto de 3,464 mil millones de pesos. Dentro de este concepto, la protección social fue la categoría con mayor asignación, representando el 43.3% del gasto, seguida por la educación (24.5%), la salud (22.9%) y la vivienda (8%). El 1.3% restante se destinó a cultura, protección ambiental y otros asuntos sociales.
Para bienestar el documento identifica que aproximadamente 13% de la población mexicana fue beneficiaria de al menos un programa social. El gasto en este rubro vio un incremento significativo. Por ejemplo, los hogares contemplados en los deciles I y II recibieron 39.8% y 43.6% de las transferencias de los programas Producción para el Bienestar y Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, respectivamente. Mientras que, los hogares de los deciles IX y X recibieron entre ambos, solo 7.7% y 4.0%, para los mismos programas.
En esta misma línea, el 90.1% de las transferencias monetarias del Programa Jóvenes Construyendo el Futuro, el 94.0% para el Programa para el Bienestar de Niños y Niñas Hijos de Madres Trabajadoras y el 91.1% para el Programa Beca Universal para estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez se han dirigido a hogares por debajo del decil VIII.
En la incidencia del gasto en educación sobresale que el mayor porcentaje del gasto público en el nivel básico se concentraba en deciles de los hogares con menores ingresos (decil I, 18,3%) y se reduce conforme se avanza hacia los deciles de hogares con mayor ingreso (decil X, 1.8%). Esto se repite en el nivel medio superior.
En cuanto a la distribución del gasto en programas de becas (Beca Jóvenes Escribiendo el Futuro; Beca Universal para estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez; Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez), se destaca la progresividad de estos programas en los niveles básico y medio superior, que tienden a beneficiar en mayor medida a los hogares con menores ingresos, principalmente al decil I que concentra 26.9% y 11.0% del gasto en becas a nivel básico y medio superior, respectivamente.
En el tema de salud, resalta la información sobre la distribución por decil de hogar según su afiliación o acceso a las instituciones públicas que ofrecen servicios de salud, tanto derechohabiente y no derechohabiente. En 2022, los hogares con menores ingresos, pertenecientes a los primeros cuatro deciles, estaban mayoritariamente afiliados al IMSS-BIENESTAR: el 24% de los hogares más pobres (decil I), en contraste con solo el 2% de los más ricos (decil X). Esta participación disminuye del decil V al X, ya que en estos últimos la afiliación se concentra en mayor medida en el ISSSTE, ISSSTE Estatal, PEMEX, SEDENA y SEMAR.
En este sentido, el documento de la SHCP señala que el impacto del gasto en desarrollo social en el ingreso de los hogares mejoró en 2022 en relación con 2020. Con base en la información de las transferencias gubernamentales de los programas sociales, el ingreso de los hogares más pobres (decil I) es de un 13.8%, contrastando con el 1.7% en los hogares más ricos (decil X). Las transferencias monetarias provenientes de los programas sociales aumentaron de un promedio mensual de 497 pesos en 2020 a 645 pesos en 2022, lo que representa un incremento del 29.6%.
El documento de la SHCP es de suma importancia pues muestra un panorama sobre nuestro sistema fiscal.
Recaudación de Impuestos
El análisis detalla la incidencia de diversos impuestos federales, incluyendo el Impuesto sobre la Renta (ISR), el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), y el Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN). Además, muestra que la recaudación total en 2022 alcanzó los 3,808,707 millones de pesos, de este monto los hogares más ricos (decil X) contribuyeron con el 38.3% de la recaudación total, mientras que los hogares de menos recursos (decil I al V) contribuyeron con el 17.3%.
La SCHP también revela que como proporción de sus ingresos brutos (es decir, antes de que se les cobren impuestos), el pago de impuestos de los hogares más ricos del país es más alto en comparación con otros grupos. Así, mientras que para una persona del decil más alto el pago de ISR equivale a cerca del 11% de su ingreso bruto, para una persona del decil más bajo apenas representa el 0.1% de su ingreso antes de impuestos.
| Decil | Contribución a la Recaudación Total (2022) |
|---|---|
| Decil X (Más Ricos) | 38.3% |
| Decil I al V (Menos Recursos) | 17.3% |