Este artículo tiene como propósito principal analizar la importancia de la política fiscal, su definición y su impacto en el crecimiento económico, particularmente en economías en desarrollo, tomando como caso de estudio a México. Se analizan las propuestas de política fiscal desde la perspectiva de Keynes y su influencia en las economías en desarrollo.
La Política Fiscal desde la Perspectiva de Keynes
Keynes dedicó gran parte de su obra a explicar las características monetarias del sistema capitalista, concentrándose en la política monetaria y sus mecanismos, sin ignorar sus limitaciones en la dinamización de la actividad económica bajo ciertas circunstancias. En la Teoría General, las referencias sobre la política fiscal se resumen en que la intervención gubernamental directa en la economía debe potenciar las actividades privadas. Además, Keynes abogaba por una intervención gubernamental prolongada en la economía, otorgando particular importancia al gasto de capital fijo, lo que implica que la política fiscal debe promover el gasto de inversión pública, dinamizando así el gasto privado de la acumulación.
Los hacedores de política económica del periodo posguerra, especialmente en la economía estadounidense, adoptaron un planteamiento diferente, denominado keynesiano, otorgando una importancia central a la política fiscal. Con base en la propuesta de la Síntesis Neoclásica, promovieron una política fiscal de estabilización del ingreso, independientemente de su composición, que terminó por consolidar el componente del consumo como la vía para expandir la demanda agregada, independientemente de la ampliación de la acumulación. Se desarrollaron políticas de sintonía fina que se resumió en la propuesta de "cavar hoyos para posteriormente taparlos", o utilizando la paradoja de Keynes "llenar botellas viejas con papel moneda". Los objetivos de estas políticas tenderían a incrementar la masa salarial y estabilizar el componente del consumo de la demanda. Este planteamiento se mantuvo en el periodo neoliberal, canalizándose el gasto de manera indirecta a la economía, a través de transferencias, añadiéndose las participaciones, el creciente pago de intereses y otros costos financieros (gasto no programable) como una forma de garantizar la estabilidad de las ganancias, con efecto limitado sobre el crecimiento económico.
El Rol de la Inversión en el Crecimiento Económico
El argumento de Keynes, y en general del principal de la Demanda Efectiva, descansa en el planteamiento de que la inversión es el gasto dinámico del crecimiento económico en el sistema capitalista, el cual no depende del ahorro, sino del financiamiento. Aunque se resalta que el financiamiento puede autonomizarse del proceso de acumulación, generando portafolios independientes del gasto de inversión privada, con base en lo cual se explica la inflación y deflación del sector financiero. Minsky (1975, 1986), Fisher (1933), entre otros, sobre la base de la variación de los precios de los títulos financieros explican los ciclos económicos, donde destacan cómo operan las relaciones de producción en periodos de auge y cómo se generan las fases de declive económico, que puede provocar rupturas económicas, denominadas recesiones.
A la luz de la inestabilidad financiera, la mayoría de los autores antes señalados (con excepción de Fisher) plantean que el gasto privado no puede garantizar el pleno empleo a las fuerzas productivas; y el desempleo (problema muy agudo en la crisis de 1929) es estructuralmente involuntario y no puede ser resuelto mediante mecanismos de mercado. En este trabajo seguimos la hipótesis de Keynes, quien señaló que aunque el déficit fiscal es fundamental para recuperar el crecimiento económico en periodos de recesión económica, la intervención fundamental de la política pública debe centrarse en la estabilización de la acumulación en el largo plazo, especialmente en países en desarrollo que no han logrado el pleno desarrollo de las relaciones capitalistas de producción.
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Objetivos de la Política Fiscal
El propósito de la política fiscal debe ser la estabilidad de la demanda, mediante la ampliación de la oferta, a través de la inversión productiva, ya sea directamente por el gasto público o por políticas que dinamizan el gasto privado de la inversión. Ello implica una intervención constante en la economía y no únicamente en periodos de recesión. Un objetivo adicional del gasto público es potenciar el multiplicador del ingreso, lo cual implica reducir las fugas externas del ingreso, o sea reducir las desequilibrios económicos estructurales y reducir las ganancias financieras, lo cual resumió bajo el enunciado de 'eutanasia a los rentistas'.
La intervención pública, especialmente en los países en desarrollo de la región latinoamericana (particularmente en México) no siguieron estas políticas; solo estabilizaron el gasto de la inversión, sin lograr potenciar el volumen de la formación bruta de capital fijo privado en el último periodo de industrialización por sustitución de importaciones; modificándose radicalmente el objetivo del gasto público en el periodo neoliberal. A partir de un análisis detallado de los componentes del gasto público mexicano a lo largo de las últimas cinco décadas, se muestra que el gasto público en un periodo muy corto tuvo como objetivo fortalecer el sector de bienes de capital, sin comprometer al sector privado en ese proceso, lo cual, tuvo efecto de corto plazo.
Segundo, en el periodo de acumulación neoliberal el volumen del gasto público continuó siendo alto como proporción del producto, el cual, sin embargo, impactó de manera indirecta e ineficiente en la economía, porque las tasas de crecimiento económicas fueron muy reducidas y no estuvieron atadas a ninguna exigencia de estabilizar el empleo.
Implicaciones y Reconfiguración de la Intervención Pública
Los resultados de este trabajo adquieren importancia en la reconfiguración de la intervención pública en la economía que se discute a partir de la recesión económica de Estados Unidos que tuvo lugar en 2008, y la crisis europea. Nuestra hipótesis es que el gasto público debe mantener el espíritu de Keynes, o sea debe dirigirse a fortalecer el sector de acumulación, el cual, empero, para ser exitoso debe ir acompañado de consensos políticos con el sector privado para que potenciar el gasto privado y el crecimiento económico.
Considerando lo anterior este trabajo tiene varios propósitos. Primero, discutir el concepto de política fiscal propuesto por los teóricos de la demanda efectiva, especialmente Keynes, que pone en el centro de la discusión la composición del gasto, relegando a segundo plano el monto del déficit público. Segundo, mostrar que las políticas fiscales y los déficit del periodo de industrialización en América Latina estuvieron acompañadas por grandes las fugas del multiplicador del ingreso, lo cual provoco grandes escollos a la intervención pública en la economía, especialmente después que Estados Unidos incrementó su tasa de interés. Tercero, en el periodo neoliberal, dominado por una profunda contrarrevolución teórica que repudió las políticas de intervención gubernamental en la economía, no se desmontó el andamiaje de las grandes estructuras gubernamentales (Minsky, 1986), aunque se modificó la composición del gasto público, reduciéndose su impacto en el crecimiento económico. Aumentó el gasto corriente y el pago de los intereses y de costos financieros relacionados al gasto público, independientemente de la formación bruta de capital fijo.
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Formas de Intervención Gubernamental Según Keynes
Keynes, plantea tres diferentes formas de intervención gubernamental directa en la economía donde señala que la intervención pública se debe a faltas de coordinación del sector privado y la generación de ganancias financieras por operaciones del mercado de valores. Dichas propuestas se condensan, primero, en la "socialización de la inversión" en combinación con la "eutanasia de los rentistas"; segundo en el 'fondo nacional de la inversión' (national investment board); y, finalmente argumenta que el gasto público debe operar con constantes déficit en la cuenta de capital y superávit en la cuenta corriente del sector público, en tanto la mayor inversión genera un crecimiento más que proporcional del ingreso y suficientes recursos para equilibrar el gasto publico. De esa manera se garantiza intervenciones gubernamentales de largo plazo que aseguran el incremento sostenido del ingreso y el empleo.
Las bases de la argumentación de Keynes (coincidentes con Kalecki) es que la intervención pública es necesaria por la falta de coordinación del sector privado para generar un volumen de inversión productiva que garantiza la plena utilización de los factores productivos; y de manera relevante, desde la perspectiva de Keynes, porque los dueños de capital pueden obtener crecientes ganancias a través de maximizar el valor de sus acciones en el mercado financiero, vía el comercio de los títulos financieros, con fines especulativos, dominados por los 'inversionistas profesionales' que buscan ganancias rápidas y de corto plazo.
El Conflicto entre Capital Productivo y Financiero
El conflicto entre los objetivos del capital productivo y el capital financiero emergen a partir de la institucionalización de las sociedades anónimas, que despliega circuitos tendientes a crear financiamiento de largo plazo vía emisión de bonos. La actividad de tesorería de las empresas se puede independizar del gasto productivo, lo cual, puede desestabilizar el ciclo económico. De hecho, la consolidación del mercado de valores tuvo lugar a fines del siglo XIX, sentando las bases para el dominio del capital financiero sobre el productivo.
Históricamente, han existido dos periodos de dominación del capital financiero: el primero ocurrió en las primeras décadas del siglo XX, interrumpido por la crisis del 1929 que marcó la ruptura del sistema financiero, la cual fue parte central de los planteamientos que postula en la Teoría General. El segundo periodo de dominación del capital financiero inició en las últimas décadas del siglo XX, su ruptura ocurrió en 2008 (previa a una serie de crisis en países en desarrollo), seguido por una profunda recesión, la cual, aún no ha sido resuelta, ni se han sentada bases de un crecimiento económico sustentable. A la luz de las operaciones del mercado financiero, Keynes, en el famoso capítulo XII de la Teoría General, introduce la incertidumbre, que se manifiesta a través de una acelerada rotación de flujos de capital que provoca ganancias financieras, permitiendo al mercado financiero asumir la función de generar financiamiento de largo plazo, también denominado fondeo (Chick, 1983).
El Impacto del Gasto Público en el Crecimiento Económico
Un incremento en el gasto de gobierno aumenta directamente la productividad marginal de la contribución de los factores privados que alientan su acumulación y, por tanto, puede inducir el crecimiento del producto. Se tiene entonces evidencia que habla de cierto gasto de gobierno que resulta productivo y de gran valía para el crecimiento económico, pues permite elevar la rentabilidad de los agentes económicos privados mediante personal más capacitado y saludable, además de bienes de capital que les brinda ahorros en sus actividades diarias.
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