Ante los graves problemas y retos que afronta la agricultura mexicana, muchas voces demandan más subsidios y apoyos por parte del Gobierno. El sentido común presupone que el aumento de los subsidios al campo es una condición imprescindible para incrementar la producción agrícola y el bienestar de los mexicanos. La idea prevaleciente es que en México no se apoya a la agricultura de la misma manera que los países desarrollados. Se argumenta que países con los que se realiza intercambio comercial subsidian mucho más su agricultura, razón por la cual los subsidios en México deberían ser mayores, con el fin de poder competir internacionalmente.
Por lo anterior, resulta trascendental conocer los montos de los subsidios al sector agrícola en México, además de analizar si son eficientes o no, desde el punto de vista del bienestar social. Los objetivos de esta investigación fueron analizar el comportamiento temporal del monto total de los subsidios a la agricultura mexicana durante el período 1986-2003; comparar los subsidios agrícolas de México con sus principales socios comerciales y evaluar las tesis que sustentan el abandono del campo por el Estado mexicano, la falta de protección a la agricultura y la insuficiencia de los subsidios. En contra de la creencia de la mayoría de los economistas de México, con el cálculo del porcentaje del valor de la producción que corresponde a subsidios (EPS%) se concluyó que los subsidios a la agricultura son similares en términos relativos, que los de sus principales socios comerciales (Estados Unidos de América y Canadá) y menores que la Unión Europea y Japón.
Qué son los Subsidios Agrícolas?
Para entender el alcance de los apoyos al campo, es fundamental definir qué se entiende por transferencias y subsidios. De acuerdo con Zúñiga y González-Estrada (2003), "cuando una transferencia tiene como finalidad sufragar los gastos corrientes de producción de las empresas será considerada como subsidio, lo mismo que si se destina a programas de inversión privada". Monke y Pearson (1989), consideran como subsidios a las transferencias directas que proporciona el Estado a las empresas privadas, así como a los aranceles y cuotas proteccionistas. Estas últimas transferencias son subsidios otorgados vía precios.
Según estos autores, los subsidios se dividen en dos clases: transferencias directas a través del gasto gubernamental, y transferencias vía precios, como los aranceles y cuotas proteccionistas a los productos agrícolas en México. Los subsidios son sólo una parte de las transferencias del gobierno de un país; la otra parte la constituyen los servicios de apoyo, como la investigación agrícola, la difusión y la capacitación. Así, con el fin de medir los subsidios a la agricultura, se deben de cuantificar las transferencias de ingreso vía gasto del gobierno y las transferencias de ingreso vía precios. La suma de ambas se conoce con el nombre de transferencia bruta de ingresos.
Medición de Subsidios: El Equivalente de Subsidio al Productor (ESP)
El equivalente de subsidio al productor agrícola incluye tanto las transferencias de ingresos a través de los gastos presupuestales o fiscales, así como las transferencias a través de los precios internos (Monke y Pearson, 1989; Omaña, 2000). El equivalente de subsidio al productor (ESP) es la transferencia neta de ingresos de una política determinada, como proporción de los ingresos brutos totales de los agricultores a precios privados. De acuerdo con la OCDE (1997, 2003), el ESP se define de la siguiente forma:
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ESP= SP + PCP + PBS + PPA + PUI + PBIG
- SP representa a las transferencias en forma de soportes de precios
- PCP es el monto de los pagos basados en la cantidades producidas
- PBS designa a los pagos basados en la superficie cultivada (Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria - ASERCA y Programa de Apoyos a la Comercialización Ejidal - PACE)
- PPA son las transferencias a través de los Programas: Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) y Alianza para el Campo
- PUI representa a las transferencias en forma de pagos por el uso de insumos
- PBIG son todas aquellas transferencias basadas en el ingreso global
El equivalente porcentual de subsidios al productor (EPS%) es el indicador teóricamente correcto para medir el grado en que un país subsidia a su agricultura, ya que no depende de las unidades monetarias de medición, de la escala o del tamaño del sector, ni de los cambios en las variables nominales como precios, inflación y efectos monetarios, etc. Se calcula como: EPS%= 100 x ESP / (P x Q + DP - LV), donde P es el precio interno de la producción, Q el volumen de producción, DP los pagos directos y LV los impuestos a la producción. Con base en la OCDE (1997, 2003), el procedimiento operativo usado para calcular el EPS% en esta investigación fue el siguiente: EPS%= (ESP / (P x Q + PD - IMP)) x 100.
Comportamiento de los Subsidios Agrícolas en México
Contrariamente a la idea predominante, el campo mexicano ha recibido cuantiosos apoyos durante los últimos sexenios, según lo demuestran Yates (1978), OCDE (1997), Zúñiga y González-Estrada (2003). En un estudio sobre la política fiscal y el sector agropecuario en México, Zúñiga y González-Estrada (2003) concluyeron que el sector agropecuario se beneficia de un número considerable de exenciones fiscales y de cuantiosas transferencias por parte del Estado las cuales en promedio anual, representaron el 87.5 % del producto interno bruto de la agricultura durante el período 1999-2002.
De acuerdo con la OCDE (2003) y con Monke y Pearson (1989), las transferencias del Estado mexicano a la agricultura consideradas como subsidio fueron todas aquellas directas de ingreso, como los pagos basados en la superficie, las de PROCAMPO y ALIANZA, las basadas en los montos producidos (ASERCA y PACE), los pagos por el uso de insumos (subsidio al diesel), los pagos por concepto de ingreso global y los soportes a los precios internos. Los subsidios agrícolas de México durante el período 1986-2002 se presentaron en el Cuadro 1 de la investigación original.
No obstante que a partir de 1988 México emprendió un ambicioso programa de reformas a la política agrícola del país, con orientación hacia el reforzamiento del papel de los mercados, la liberalización comercial, la reducción de los servicios de apoyo proporcionados por el Estado, la desregulación económica y la modernización de la agricultura (OCDE, 1997), los subsidios agrícolas han aumentado durante el período 1995-2003. Solo disminuyeron drásticamente en los años de recesión y devaluación (1988 y 1995). Sin embargo, el monto total medio de los subsidios agrícolas durante ese período (1995-2003) fue considerablemente inferior al monto total medio durante 1989-1994. Esto indica que la liberalización comercial posterior a 1994 estuvo acompañada de una disminución de los subsidios agrícolas medios, como se mostró en la Figura 1 de la investigación.
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Durante el período 1986-1988 el apoyo al precio de mercado era negativo. El precio pagado a los agricultores en el país era menor que el que se pagaba en frontera, debido principalmente a los precios fijados por la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO). Durante ese período los subsidios en México se destinaron en su mayoría para el apoyo a la compra de insumos agrícolas. A partir de 1991 la situación cambió radicalmente, ya que los subsidios al sector agrícola se dirigieron principalmente hacia el soporte de precios. Otros apoyos importantes fueron PROCAMPO y "Alianza para el Campo", entre otros apoyos suplementarios.
Comparativa Internacional: México vs. Estados Unidos
Acosta (2005) denuncia la doble acción de los países desarrollados, quienes por un lado pugnan por la liberalización del comercio exterior, y por otro, aumentan los subsidios a sus agricultores para protegerlos. Los subsidios en los Estados Unidos de América aumentaron a raíz de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), efectuada en 1994, como se observó en la Figura 2 del estudio. Una diferencia notoria entre México y EE. UU., durante 1986-1988, es que mientras en el primer país no se dio apoyo al precio de mercado, en el segundo ese apoyo fue considerable. Durante el período 2000-2002 aumentaron de manera importante los apoyos a la comercialización y a las transferencias basadas en la propiedad de la tierra. El apoyo al precio de mercado es el apartado más subsidiado tanto en EE.UU. como en México.
La manera en que México orienta las transferencias totales a la agricultura es muy diferente en comparación con la de sus principales socios comerciales. Por ejemplo, en el 2002 el país mantuvo más de 90% de sus transferencias en forma de subsidios, mientras que en Estados Unidos de América sólo el 48% eran subsidios. El porcentaje de las transferencias a la agricultura, que corresponde a los servicios de apoyo (investigación, capacitación, difusión, etc.), es varias veces mayor en EE. UU. que en México. En lugar de aumentar los subsidios agrícolas, en México se debería invertir considerablemente más en los servicios de apoyo necesarios para impulsar la intensificación y la productividad en la agricultura.
Iniciativa Subsidios al Campo y Transparencia en México
El proyecto "Subsidios al Campo" aporta información que era inexistente a pesar de ser necesaria para alimentar una discusión seria sobre cómo optimizar el reparto de los subsidios destinados al campo. El objetivo del proyecto era generar información fácilmente accesible e informar al debate público acerca de los programas de subsidios al campo en México. Esto fue posible gracias a un cambio cultural en México hacia un sistema político basado en la transparencia, la rendición de cuentas y la participación, conocido como la triada TAP. La transparencia necesaria para una forma de gobernanza con rendición de cuentas comenzó a materializarse con promulgación de la Ley de Transparencia y la creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales en 2002.
Fundar, una organización civil de expertos independientes, y la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC), una organización de pequeños productores agrícolas, formaron una coalición para abogar por cambios en las políticas agrícolas. En octubre de 2008, se puso en marcha la página web www.subsidiosalcampo.org.mx. Esta herramienta sistematiza y presenta datos oficiales sobre el tamaño, los beneficiarios y la distribución de los subsidios al campo en México. A través de la página web, es posible obtener información detallada acerca de los subsidios y los receptores (inicialmente para Procampo e Ingreso Objetivo, y luego para cuatro programas más en 2010). La información disponible incluye montos de dinero recibidos por receptores individuales, así como un conglomerado de información por municipalidad, estado o región.
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Subsidios al Campo mejoró la transparencia de los subsidios al campo del gobierno y su análisis de esta información identificó una concentración desproporcionada e inequitativa de los receptores del subsidio en el 10 por ciento de los agricultores más ricos. Por ejemplo, con información contenida en la página se pudo saber que el primer uno por ciento de los beneficiarios de los dos programas de subsidios más grandes del gobierno mexicano (Procampo e Ingreso Objetivo) acumuló entre 1994 y 2008 el 23% del total de los pagos realizados; lo que se traduce en millones de personas excluidas de los beneficios que las políticas de subsidios agropecuarios pueden representar y por lo mismo, la imposibilidad de ayudarlas a salir de la pobreza en la que se encuentran.
Como resultado del debate renovado, en abril de 2009 se hizo el anuncio de nuevas normas de operación y se incluyó un cambio significativo: se estableció una cantidad mínima de 1300 pesos para pequeños productores (aquellos con menos de cinco hectáreas) y un tope de 100,000 pesos para productores únicos. La Secretaría de Agricultura reaccionó iniciando una limpia de la lista de receptores y modificando las normas de operación de las políticas. La página web es ahora la herramienta para verificar que esos límites realmente sean aplicados.
Si bien la distribución de los subsidios en México es todavía regresiva y Subsidios al Campo no ha logrado redireccionar completamente las políticas agrícolas hasta ahora, la página web ha sido un éxito importante. En menos de tres años fue utilizada para realizar más de cuatro millones de búsquedas, de acuerdo con el conteo de la página web. Se ha convertido en una fuente de información para las noticias y el análisis a nivel federal y estatal. La página web no proporcionó información nueva a los miembros de la comunidad de políticas, pero sí evidencia sólida, basada en datos oficiales, de manera accesible. Subsidios al Campo mejoró la transparencia en los programas de subsidios al campo en México, identificó el problema de la concentración inequitativa de beneficios y explicó las razones -políticas, administrativas y de diseño de políticas- detrás del problema. También mejoró el debate político, no solo con sus argumentos sofisticados sino también porque introdujo a nuevos actores al debate. Sin embargo, ha sido menos efectivo en el mejoramiento de las políticas, dada la resistencia activa del gobierno, y también en mejorar la rendición de cuentas.
Contexto de Gobernanza y Reformas
México es una república presidencial. La transición hacia una democracia funcional comenzó a tomar forma en 1997, y la tendencia democrática para el fortalecimiento del sistema mexicano de controles y balances se ha fortalecido durante los últimos 20 años. Este es el trasfondo contra el cual se deben observar los casos de participación pública. La Ley Federal de Responsabilidad de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada el 25 de marzo de 2006, tenía como objetivo principal la promoción de una cultura de informar, divulgar y evaluar los resultados de las actividades de las finanzas públicas a nivel federal. Además, en 2007 el gobierno mexicano propuso dos reformas a la Constitución que fueron la clave para el avance del fomento hacia una mayor transparencia presupuestaria, control del gobierno y contabilidad. Primero, el Artículo 79 de la Constitución Mexicana fue reformado para fortalecer la función de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Esta reforma permitió a la ASF monitorear los recursos federales ejercidos por las entidades no federales como los estados, municipalidades, organismos autónomos y entidades paraestatales.