En el contexto económico global actual, los subsidios se han consolidado como un mecanismo significativo de intervención gubernamental, especialmente tras eventos como la crisis financiera de 2008. Sin embargo, su uso ha experimentado un crecimiento acelerado, pasando de 48 subsidios vigentes en 2008 a 5.081 en 2020. Esta tendencia se explica por diversas razones, incluyendo la crisis sanitaria del COVID-19, interrupciones en las cadenas de producción globales, el cambio climático y la transformación digital. La relevancia de este fenómeno radica en su profunda incidencia sobre la competencia en los mercados, lo que complejiza procedimientos como el control de fusiones y la determinación de precios predatorios.
¿Qué son los Subsidios y Cuáles son sus Propósitos?
Los subsidios se definen como una contribución financiera "no correspondida", es decir, que no espera una contribución equivalente a cambio, otorgada a un receptor de forma directa o indirecta mediante el uso de recursos públicos. La entrega de esta contribución supone una ventaja para el beneficiario respecto de sus competidores. Estos pueden ser asignaciones del gobierno para apoyar operaciones, mantener niveles de precios, incentivar el consumo o comercialización de bienes, motivar la inversión, cubrir impactos financieros o para el fomento de actividades productivas, entre otras acciones.
En la práctica, los subsidios se aplican de distintas maneras, tales como gasto público directo, beneficios tributarios, inyecciones de capital, créditos blandos, provisión de bienes y servicios públicos, compras públicas en términos favorables o apoyo a los precios (es decir, aumentos o disminuciones artificiales en los precios). Estas medidas pueden implementarse a nivel supranacional, nacional, regional o local. La finalidad de los subsidios es variada; pueden ser utilizados para rescatar empresas en contextos de crisis financiera, fomentar el desarrollo y la innovación tecnológica de frontera (donde la inversión privada puede ser insuficiente), mantener niveles mínimos de empleo en la economía o apoyar a empresas que proveen servicios a consumidores vulnerables.
Marco Normativo y Definición de Subvención
Las normativas internacionales y nacionales establecen los criterios para identificar y cuantificar los subsidios. Se aplican las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las leyes nacionales en la materia. Se entenderá que existe subvención cuando exista una contribución financiera de un gobierno o de un organismo público del país de exportación o de origen, de modo tal que la misma represente un beneficio en favor del productor o del exportador.
Existirán tales contribuciones financieras cuando:
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- La práctica de un gobierno u organismo público implique una transferencia directa de fondos, como donaciones, préstamos y aportes de capital, o bien se trate de posibles transferencias directas de fondos o de pasivos, por ejemplo, garantías de préstamos.
- Se condonen o no se recauden ingresos públicos que en otros casos se percibirían.
- Se proporcionen bienes o servicios que no sean de infraestructura general o se compren bienes.
- Exista alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios.
También existirá subvención cuando la contribución financiera provenga de una entidad privada que sea utilizada por un gobierno u organismo público para efectuar contribuciones que no difieran, en la práctica, de las normalmente otorgadas por los gobiernos u organismos públicos.
Criterios para Determinar un Beneficio
La normativa establece que el método para calcular el beneficio conferido al receptor debe ser transparente y adecuadamente explicado. Para que una contribución financiera sea considerada un beneficio, se aplican los siguientes criterios:
- Préstamos Gubernamentales: No se considerará que un préstamo del gobierno confiere un beneficio a menos que haya una diferencia entre la cantidad que paga por dicho préstamo la empresa que lo recibe y la cantidad que esa empresa pagaría por un préstamo comercial comparable que pudiera obtener efectivamente en el mercado.
- Garantías Crediticias: No se considerará que una garantía crediticia facilitada por el gobierno confiere un beneficio a menos que haya una diferencia entre la cantidad que paga por un préstamo garantizado por el gobierno la empresa que recibe la garantía y la cantidad que esa empresa pagaría por un préstamo comercial comparable sin la garantía del gobierno. En tales casos, el beneficio debe ser la diferencia entre las dos cantidades.
- Suministro o Compra de Bienes o Servicios: No se considerará que el suministro de bienes o servicios o la compra de bienes por el gobierno confiere un beneficio a menos que el suministro se haga por una remuneración inferior a la adecuada o la compra se realice por una remuneración superior a la adecuada. La adecuación de la remuneración se determinará en relación con las condiciones reinantes en el mercado para el bien o servicio de que se trate en el país de suministro o de compra (incluidas las de precio, calidad, disponibilidad, comerciabilidad, transporte y demás condiciones de compra o de venta).
- Inversión de Capital: La inversión de capital por parte del gobierno que sea inconstante con la inversión del sector privado.
- Tipos de Cambio Múltiples: La existencia de tipos de cambio múltiples referidos a transacciones comerciales y financieras en el país de origen o de exportación, cuando tengan el efecto de un subsidio, serán considerados como tales.
Cabe destacar que la participación del gobierno en el capital accionario, los préstamos gubernamentales, las garantías de créditos concedidas por el gobierno y los suministros de bienes o servicios o compras de bienes por parte del gobierno no serán considerados beneficios siempre y cuando se satisfagan ciertas condiciones regulatorias.
Subsidios Compensables y No Recurribles
Los subsidios específicos y los subsidios prohibidos, definidos en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, son considerados compensables, es decir, sujetos a medidas compensatorias. Por otro lado, los subsidios no recurribles, como la asistencia para investigación industrial y desarrollo precompetitivo, asistencia a regiones desfavorecidas y asistencia para la adaptación de instalaciones existentes a nuevas normas ambientales, no serán considerados compensables.
Cálculo y Cuantificación de los Subsidios
La cuantía del subsidio se calcula sobre la base del beneficio concedido al receptor, expresada en unidades monetarias o en porcentaje ad valorem por unidad del producto subsidiado.
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Deducciones en el Cálculo
Para establecer la cuantía de la subvención, se pueden deducir del total del subsidio los siguientes elementos:
- Cualquier gasto en que necesariamente se haya incurrido para calificar o beneficiarse del subsidio, como la comisión u otro gasto para obtenerlo.
- Los tributos a la exportación, los derechos y otros gravámenes impuestos por un gobierno contra el receptor o aplicados a las exportaciones cuando tales impuestos estén dirigidos específicamente a neutralizar el subsidio.
- La cantidad de cualquier pérdida del valor del subsidio resultante de la recepción retardada o diferida del subsidio.
La concesión de estas deducciones depende de las circunstancias únicas de cada caso y de la existencia de una base suficiente para relacionar el cargo pagado con el subsidio recibido. Además, la cantidad del beneficio no debería exceder normalmente, sobre una base unitaria, de la cuantía de la contribución financiera del gobierno.
Cálculo en Casos Específicos
En la determinación del valor de la subvención, la autoridad de aplicación competente deberá diferenciar entre las subvenciones que estén específicamente dirigidas a las exportaciones del producto bajo estudio y aquellas que estén dirigidas a la actividad exportadora general de la compañía beneficiaria. En este último caso, el valor de la subvención se calculará determinando la relación entre las ventas generales de la empresa y aquellas específicas del producto bajo investigación. La autoridad de aplicación competente deberá determinar, asimismo, la relación existente entre la subvención recibida y las ventas realizadas por el productor o exportador en el período por el que se otorgó la subvención.
Cuando la subvención involucre créditos otorgados a tasas de interés o condiciones más favorables que las que el beneficiario podría obtener en operaciones libremente pactadas con la banca comercial del mercado, la autoridad distinguirá entre créditos a corto, mediano o largo plazo. Los créditos normalmente serán considerados de corto plazo cuando el período de repago sea inferior a los dos años, y de mediano o largo plazo cuando el período sea igual o mayor a los dos años.
Muestreo y Casos Complejos
En general, se determinará una cantidad individual del subsidio compensable para cada uno de los exportadores o productores individuales del producto objeto de la investigación. Sin embargo, si el número de tipos de productos o de exportadores, productores e importadores conocidos involucrados en el caso es tan grande que resulta impracticable calcular cuantías individuales, la investigación podrá limitarse a una cantidad o a un número razonable de partes interesadas, transacciones o productos sobre la base de técnicas de muestreo estadísticamente válidas.
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Impacto de los Subsidios en la Competencia y el Comercio
Existe una considerable evidencia sobre la naturaleza potencialmente distorsionadora de los subsidios para los mercados. Los subsidios pueden afectar la estructura de costos e ingresos de una empresa, alterando tanto sus propias decisiones estratégicas como las de sus competidores. Por ejemplo, un competidor no subvencionado podría decidir no entrar en el mercado o, alternativamente, perder cuota de mercado o verse obligado a salir, incluso siendo potencialmente más eficiente o innovador que la empresa subsidiada.
Riesgos Anticompetitivos
Los riesgos anticompetitivos de los subsidios gubernamentales se refieren a situaciones en que el subsidio otorga un respaldo financiero a un competidor (conocido como "deep pockets"), lo que se traduce en una ventaja competitiva para el beneficiario y afecta el principio de neutralidad competitiva o "cancha pareja". Este incremento en la solidez financiera de la empresa subsidiada puede favorecer la aparición o el fortalecimiento de una posición dominante en el mercado. Investigaciones han evidenciado que mayores reservas de efectivo pueden llevar a un aumento sistemático de la participación de mercado, especialmente cuando los competidores enfrentan restricciones financieras.
Los subsidios gubernamentales también pueden favorecer la presencia de barreras de entrada. La solidez financiera de la empresa que recibe el subsidio puede disuadir a potenciales entrantes, particularmente en industrias con altos costos hundidos y/o economías de escala. Otro riesgo anticompetitivo ocurre cuando el respaldo financiero permite al beneficiario abusar de su posición dominante, por ejemplo, a través de precios predatorios, fijando precios por debajo de los costos de su competencia para debilitarlos y forzarlos a abandonar el mercado.
Tensiones Comerciales y Medidas Compensatorias
Los subsidios pueden afectar la estructura, el funcionamiento y el resultado del mercado dentro y fuera de las fronteras. El hecho de que la entrega de subsidios se asocie a contextos poco transparentes puede generar tensiones en las relaciones comerciales entre los países. Estas tensiones se han asociado al alza de "medidas compensatorias" (countervailing measures) implementadas en los últimos veinte años. Las medidas compensatorias son impuestos o cargos fijados por una autoridad nacional sobre un bien importado para neutralizar el daño causado a la industria nacional cuando se detecta que dicho bien goza de subsidios en el país exportador. A nivel multilateral, los requisitos de estas medidas se regulan en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC.
Se considera que una importación ha sido subsidiada cuando la producción, fabricación, transporte o exportación del bien importado o de sus materias primas o insumos, ha recibido directa o indirectamente cualquier prima, ayuda, premio o subvención en el país de origen o de exportación. De igual manera, cuando los productos subsidiados se comercializan en el mercado internacional, provocan dispersión de precios en relación a los costos de producción e imponen precios internacionales que afectan directamente a las exportaciones de otros países.
Desafíos en el Análisis de Competencia
A pesar de su creciente impacto, los subsidios han tenido una participación modesta en los análisis de las autoridades de competencia. Sin embargo, es previsible que esto cambie dado el aumento en su aplicación. La integración de los subsidios en el análisis de competencia presenta importantes desafíos.
Dificultad en Establecer la Existencia y Evaluar el Beneficio
Un primer desafío es la dificultad para establecer la existencia de un subsidio, ya que la información pública sobre estas herramientas es escasa y sus efectos no siempre son explícitos en los mercados. Una vez evidenciada su existencia, evaluar si una empresa está siendo beneficiada es aún más complicado.
Complejidad con Empresas Estatales (SOE)
Estas complejidades se acentúan cuando una operación de concentración involucra a una empresa de propiedad del estado (SOE). La poca transparencia en torno a los subsidios directos a las empresas estatales, que a menudo no son declarados, dificulta la evaluación. Incluso en ausencia de subsidios directos, las empresas estatales pueden beneficiarse indirectamente del gobierno o de otras empresas estatales. Por ello, al evaluar transacciones con SOE, es crucial considerar la estructura de propiedad y el impacto del control estatal en los mercados. La falta de transparencia impide una evaluación profunda de las ventajas financieras reales y la coordinación entre empresas estatales.
Análisis de Precios Predatorios
La existencia de subsidios complejiza el análisis de los precios predatorios. Mientras que, en ausencia de subsidios, las autoridades deben demostrar que un competidor dominante fijó precios por debajo de su costo productivo, en presencia de subsidios, la medición es aún más complicada. Lo relevante es la diferencia entre el precio y el costo productivo en ausencia del subsidio (el "verdadero" costo productivo), un cálculo que se ve obstaculizado por la falta de transparencia de la información.
Casos Prácticos en el Análisis de Competencia
Las autoridades de competencia rara vez incluyen los subsidios de forma explícita en los análisis de dominancia, aunque sí lo hacen en operaciones de concentración. En estos casos, los subsidios se analizan de dos formas: como un factor de riesgo ("subsidy offence") si una de las partes recibe un subsidio que le da ventaja, o como un factor mitigador ("subsidy defence") si un competidor de la entidad fusionada es subsidiado, lo que reduce los riesgos competitivos de la fusión. Un ejemplo ilustrativo es el caso CNRC/Pirelli, donde la Comisión Europea aprobó una adquisición sin considerar inicialmente los subsidios extranjeros. Tres años más tarde, la Comisión tuvo que establecer medidas compensatorias al concluir que CNRC se había beneficiado de intervenciones del Estado chino, incluyendo financiamiento directo, devoluciones de tarifas de importación, préstamos preferenciales y exenciones de impuestos.
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