La sostenibilidad fiscal es un pilar fundamental para la estabilidad económica y el bienestar de las naciones. Se refiere a la solvencia con la que el sistema fiscal cuenta, hoy y en el futuro, para poder mantener sus políticas públicas de manera permanente.
¿Qué es la Sostenibilidad Fiscal?
La sostenibilidad fiscal se entiende como la solvencia con la que el sistema fiscal cuenta, hoy y en el futuro, para poder mantener sus políticas públicas de manera permanente (Banco Mundial 2005). La sostenibilidad fiscal existe cuando los recursos son suficientes para cumplir con las obligaciones públicas y, por consiguiente, cuando es balanceado entre las personas actualmente vivas y las futuras generaciones. Las políticas públicas no sostenibles son aquellas donde el gobierno requerirá, en un futuro próximo o lejano, aumentar la carga impositiva o recortar los bienes y servicios públicos para hacer frente al desbalance entre los ingresos y el gasto público. En contraste, la sostenibilidad fiscal existe cuando la carga impositiva es justa y balanceada entre las personas actualmente vivas y las futuras generaciones.
La sostenibilidad fiscal implica que el gobierno contará con los recursos suficientes para hacer frente a sus obligaciones financieras, como el pago de la deuda y sus intereses, al mismo tiempo que satisface las demandas de la población mediante el gasto público. En otras palabras, la sostenibilidad fiscal se refiere a una conducción de las finanzas públicas en la que el gasto público no crece por encima de los ingresos, de forma que se circunscriba el déficit fiscal para que la deuda pública no progrese más allá de la capacidad de desembolso del país (Blanchard, 1990; Landolfo, 2012; Talvi y Végh, 1998). Para que la deuda sea sostenible es necesario que los ingresos y gastos evolucionen de manera conjunta.
Indicadores y Medición de la Sostenibilidad Fiscal
Para conocer la solvencia del gobierno pueden utilizarse diferentes indicadores macroeconómicos. En México, oficialmente, la deuda pública (medida como porcentaje del PIB) y el endeudamiento público (diferencia entre ingresos y gastos) son la información principal para medir este objetivo. Sin embargo, este indicador carece de una perspectiva generacional y de largo plazo. Un enfoque integral para cuantificarla sería mediante la restricción presupuestaria intertemporal. Este indicador estima la cantidad de recursos futuros que se requerirían recaudar o dejar de gastar para cumplir con la restricción presupuestaria intertemporal.
La sostenibilidad de la deuda pública, medida a través del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), se ha basado en supuestos macroeconómicos optimistas de crecimiento, inflación y tasas de interés que, al no cumplirse, ponen en riesgo la trayectoria del indicador de la deuda de largo plazo. Este indicador tiene una trayectoria volátil, debido a las múltiples influencias que alteran, por un lado, la deuda del sector pública (saldo) y, por el otro lado, el PIB (flujo). La inflación, tasas de interés, tipo de cambio y crecimiento económico pueden sumar o restar sus efectos entre sí de diferentes maneras. La trayectoria de la deuda pública depende de variables que no son controlables directamente por el gobierno y que cuentan con un alto grado de incertidumbre, como el crecimiento económico, la inflación, la tasa de interés y el tipo de cambio.
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Para evaluar la sostenibilidad fiscal de largo plazo de las finanzas públicas, se deben incorporar los efectos demográficos y económicos esperados sobre los ingresos y los gastos públicos. En este sentido, un enfoque integral para cuantificarla sería mediante la restricción presupuestaria intertemporal. Cualquier desequilibrio podría generar inequidades fiscales entre las diferentes generaciones, como lo refleja la restricción presupuestaria intertemporal.
Desafíos Actuales y Causas de la Insostenibilidad Fiscal
Desde 2009, los ingresos públicos no han sido suficientes para cubrir la totalidad del gasto público y estos déficit han resultado en una mayor deuda pública. Esto se debe, principalmente, a la caída de la producción, la cual hizo que la razón deuda/PIB aumentara en 3.9 puntos durante 2020. Además, el tipo de cambio se ha encontrado por arriba de los niveles promedio observados antes de la pandemia, lo cual incrementa el valor en pesos de la deuda externa.
La sostenibilidad de las finanzas públicas ha descansado desde hace años sobre supuestos macroeconómicos optimistas y bajo un indicador que no incorpora efectos demográficos y de largo plazo. Otros factores que contribuyen a la insostenibilidad incluyen la baja productividad por trabajador y los altos costos de la deuda. La baja productividad por trabajador es evidente, ya que, de 2005 a 2022, el PIB real ha crecido, en promedio, 1.6% cada año. Sin embargo, el PIB por población ocupada (i.e. el producto medio que genera cada trabajador) sigue, desde 2020, en niveles previos al 2005 (salvo por 2009).
La crisis por la Covid-19 aumentó las demandas de gasto a corto, mediano y largo plazo, lo que se traduce en una trayectoria ascendente del presupuesto para los siguientes años. Para 2022, serían dos años en que el gasto crece más que los ingresos, por lo que la brecha entre ambos provocaría el endeudamiento más elevado en los últimos seis años, ascendiendo a 875 mmdp (3.1% PIB). Se proyecta que, para los años posteriores, los ingresos públicos sean insuficientes para cubrir las necesidades del gasto.
Se espera que las tasas de interés vuelvan a presionar las finanzas públicas. Después de dos años con tasas en disminución, se espera que estas comiencen a ascender, presionando con ello las finanzas públicas. Su aumento impacta directamente en el gasto y con ello, a los requerimientos de financiamiento. Para 2027, el costo financiero ascendería a 1 billón 242 mil 472 mdp, equivalente a 3.1% del PIB a 2027.
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Perspectiva Intergeneracional y Proyecciones Futuras
Al dividir el SHRFSP entre los residentes en 2022, cada habitante debería $112 mil 560 pesos, lo que equivaldría a un aumento de $74 mil 350 MXN (66.1% adicional, en precios de 2023). En este sentido, las generaciones vivas después de 2023 tendrían que pagar $1 millón 216 mil 024 MXN para satisfacer la restricción presupuestaria intertemporal. Se proyecta represente 186,910 MXN por persona en 2030.
Al proyectar el gasto y los ingresos para conocer su viabilidad, se obtiene que las generaciones futuras tendrían que pagar $915 mil 483 pesos debido al desequilibrio fiscal, lo cual implica una inequidad generacional de 345% al cierre de 2021. Esto es resultado de proyectar la trayectoria de los ingresos y gastos con el presupuesto de 2021, así como a los efectos de la transición demográfica que impacta en una mayor demanda de servicios como salud y pensiones.
Con el presupuesto 2022, se espera que la deuda pública aumente 4.1% en términos reales, respecto al valor estimado para el cierre de 2021. Al dividir la deuda pública entre la población proyectada para 2022, cada habitante debería $113 mil 352 pesos. Esto es un aumento de $3 mil 458 pesos respecto a 2021. Al proyectar este gasto y considerar la trayectoria demográfica, las generaciones futuras tendrían que pagar $985 mil 635 pesos por persona a partir del 2030, debido al desequilibrio fiscal. Esto aumenta la inequidad generacional de 345% con el presupuesto de 2021, a 457% con el aprobado para 2022.
La tendencia a largo plazo de las actuales políticas fiscales apuntan a una mayor inequidad intergeneracional. Se proyecta que los ingresos tengan que aumentar 32.2% o los gastos disminuir 26.2% a partir de 2030, para no heredar deuda a las futuras generaciones. Al seguir pendiente una reforma fiscal, parte del presupuesto está financiado con deuda. Dada la baja productividad laboral observada (por lo que se requiere mayor gasto en educación e inversión física), no se proyecta un aumento significativo en los impuestos que permitan cubrir las demandas crecientes del gasto.
Cada año aumentan las presiones en el presupuesto por pensiones, así como por el pago de intereses y servicio de la deuda. La cuenta generacional en México bajo el presupuesto 2022, refleja la inequidad fiscal entre generaciones. Se observa que las personas recién nacidas y hasta los 45 años aportan más al sistema fiscal mediante el pago de impuestos, respecto a lo que reciben por transferencias del gasto público. Sin embargo, a partir de los 50 años, las transferencias que reciben son mayores a su aportación al sistema fiscal. Esto genera un flujo negativo que debe ser saldado mediante transferencias que hacen las generaciones más jóvenes hacia aquellas que tienen mayores edades.
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El Rol de la Política Fiscal y la Inversión Productiva
El desarrollo económico es un objetivo central de cualquier política pública, y en este sentido, la política fiscal juega un rol esencial. La política fiscal desempeña un papel fundamental en la estabilidad y sostenibilidad fiscal. A través de medidas fiscales adecuadas, el gobierno puede influir en la actividad económica, estimular inversiones y generar empleo. Sin embargo, para que estas políticas sean efectivas a largo plazo, deben estar alineadas con principios de sostenibilidad fiscal. Así, se asegurará que las decisiones fiscales contribuyan a un crecimiento inclusivo y sostenible.
Una política fiscal expansiva enfocada en aumentar el Gasto en Capital, en periodos de alta volatilidad, tiene un efecto positivo sobre el PIB y aumenta la Deuda Pública. Con respecto al Gasto Corriente, este trabajo encontró que tiene un efecto positivo sobre el PIB y disminuye la Deuda únicamente en periodos de baja volatilidad. El concepto de sostenibilidad fiscal hace referencia a la conducción de las finanzas públicas en la que el gasto público no crezca por encima de los ingresos, de forma que se circunscriba el déficit fiscal para que la deuda pública no progrese más allá de la capacidad de desembolso del país.
Es muy probable que el aumento de la demanda autónoma basada en el gasto corriente pudiera explicar una parte de la expansión del producto interno bruto en estos periodos. Sin embargo, si el gobierno no gasta en bienes de capital que fortalezcan al aparato productivo, y si la expansión se basó en gasto corriente, como la ampliación del aparato burocrático, su efecto sería de muy corto plazo. Una condición suficiente para que el gasto público sea fructífero, es que una buena parte del gasto se destine a la inversión pública en infraestructura productiva y oferta de bienes públicos, y no en gasto corriente, sin dejar de promover la distribución más equitativa del ingreso. Lo anterior se justifica, aún más, porque la inversión productiva es un motor de la economía que impulsa no solo a la demanda agregada y arrastra el gasto de inversión del sector privado, sino que también aumenta las capacidades de oferta agregada a través de un fortalecimiento de la productividad.
Actualmente, se requiere tener el conocimiento cuantitativo de cuáles serían los escenarios posibles de déficit sostenible que eleven al máximo el nivel del producto, el empleo y el bienestar de la población. La información de simulaciones cuantitativas permitirá un mejor manejo de las variables fiscales, sin tener que llevar al extremo la implementación de la política restrictiva -como buscar un superávit fiscal-, que podría estancar a la economía. Nuestros hallazgos empíricos sugieren que si el sector público y privado, en combinación, lograran invertir un monto equivalente al 23% del PIB, se tendría un crecimiento económico cercano al 4 por ciento en 2023 y un déficit sostenible en todo el período, según los indicadores de sostenibilidad típicos. Específicamente, este es un escenario probable, sin presión de insostenibilidad fiscal, que tendría lugar si el gobierno aumentara la inversión pública hasta alcanzar un 5 por ciento del PIB y si el sector privado lograra subir su gasto de inversión hasta alcanzar un 18 por ciento del PIB. Como resultado de esta simulación se infiere que en la economía mexicana no habría necesidad de mantener un superávit fiscal y limitar el crecimiento de la inversión del gobierno en infraestructura. Más bien se podría mantener un balance entre la consecución de un déficit controlado y el aumento de un gasto público en inversión productiva.
Marcos Normativos y Principios Clave
La Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal es un marco normativo que promueve el crecimiento económico sostenible y asegura la estabilidad fiscal. En un contexto donde los desafíos económicos son complejos, esta ley se presenta como una herramienta clave para fortalecer la economía. La sostenibilidad fiscal se refiere a la capacidad del gobierno, sobre gestionar sus finanzas públicas y pueda cumplir con sus obligaciones sin incurrir en deudas. En consecuencia, esta ley no solo busca fomentar un entorno económico favorable, sino también garantizar dicho crecimiento y no comprometer la salud financiera del Estado.
La Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal establece directrices claras para lograr este equilibrio. De esta manera, se asegura que las decisiones fiscales contribuyan a un crecimiento inclusivo y sostenible. Uno de sus principios clave es la responsabilidad fiscal, que busca garantizar que el gasto público se mantenga dentro de límites prudentes. Esto compromete una planificación cuidadosa del presupuesto estatal, asegurando que los ingresos y gastos estén equilibrados a lo largo del tiempo. Por añadidura, la Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal fomenta la transparencia en la gestión financiera del Estado. Esta significativa acción permite que los ciudadanos tengan conocimiento de cómo se utilizan los recursos públicos.
Otro principio sustancial es la eficiencia en el uso de los recursos públicos. La Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal promueve políticas fiscales que optimizan el gasto público. De esta forma, se priorizan inversiones en sectores estratégicos que impulsen el desarrollo económico. Igualmente, se incentiva la creación de un entorno propicio para la inversión privada, mediante medidas que mejoren la competitividad y productividad del país. Dichos principios son fundamentales para alcanzar una sostenibilidad fiscal duradera.
Análisis Empírico y Metodologías
En la literatura econométrica sobre el tema sugiere que para determinar la sostenibilidad de la deuda se pueden realizar pruebas estadísticas de estacionariedad de la deuda pública y pruebas de cointegración entre el ingreso del gobierno y gasto del gobierno (o entre la deuda pública y el déficit primario). Autores como Hamilton y Flavin (1986) afirman para tener una deuda sostenible es necesario que tanto el balance primario como la deuda pública sean series estacionarias o integradas de orden 1. La estacionariedad de las series de tiempo es una condición suficiente, más no necesaria, para garantizar la sostenibilidad debido a que la política fiscal puede ser sostenible incluso cuando la deuda no sea un proceso estacionario.
Hakkio y Rush (1991) señalan que cuando el gasto público y los impuestos no cointegran, el déficit fiscal es insostenible. Por otro lado, cuando hay cointegración y el coeficiente es igual a la unidad (b=1) se dice que el déficit es sostenible; cuando el coeficiente es menor que la unidad (b<1), significa que los gastos del gobierno están creciendo a una tasa más rápido que los ingresos, por lo tanto, el déficit fiscal es insostenible. Wilcox (1989) demostró que cuando la condición de transversalidad se mantiene, el valor presente de la deuda pública es una serie estacionaria y tiene una media incondicional de cero.
La presente investigación analiza, mediante Proyecciones Locales de Jordà, el efecto del Gasto Programable y sus componentes (Gasto en Capital y Gasto Corriente) sobre el PIB y la Deuda Pública en periodos de alta y baja volatilidad en los mercados financieros, con México como caso de estudio.
Datos Históricos y Tendencias del Gasto en México
El dramático aumento de la deuda que tuvo lugar sobre todo en los dos últimos sexenios no generó un crecimiento económico sostenido en México. De hecho, dado que el sector externo no tuvo un impacto neto positivo en el crecimiento del PIB en este periodo, podemos inferir que las fuentes que realmente estimularon la demanda agregada y el crecimiento fueron el gasto privado y el gasto público. Aun mas, el consumo privado y la inversión privada tuvieron un comportamiento errático, ya que en algunos periodos aumentaron y en otros disminuyeron. Al parecer, el único componente de la demanda agregada que tuvo un crecimiento sostenido, en todo el período, fue el gasto corriente del sector público. En contraste, el gasto de capital productivo del gobierno siempre fue una variable de ajuste que nunca aumentó de manera importante.
Por ejemplo, en el sexenio 2007-2012 hubo un mayor endeudamiento público, con relación al sexenio anterior, ya que la deuda aumentó en alrededor de 7 puntos porcentuales. Sin embargo, el gasto corriente creció más rápido y siguió teniendo un nivel más grande, sobre todo en el contexto de una política fiscal contra los efectos de la crisis de 2008. Durante el sexenio 2013-2018, la deuda aumento de manera aún más dramática, alrededor de 15 puntos porcentuales, y el gasto corriente siguió siendo el de mayor peso entre los rubros del gasto público.
La Tabla 1 muestra la tasa de crecimiento del PIB, la deuda, la inversión privada, el consumo privado, el gasto corriente y de capital como proporciones del PIB, por sexenio, desde 1990 hasta 2018.
| Periodo | PIB (%) | Deuda (%) | Inversión Privada (%) | Consumo Privado (%) | Gasto Corriente (%) | Gasto de Capital (%) |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1990-1994 | 3.5 | 13.0 | 19.0 | 65.0 | 15.0 | 4.0 |
| 1995-2000 | 4.5 | 25.0 | 20.0 | 68.0 | 16.0 | 3.5 |
| 2001-2006 | 2.5 | 28.0 | 20.5 | 68.5 | 17.0 | 3.8 |
| 2007-2012 | 1.8 | 35.0 | 19.5 | 67.0 | 19.0 | 4.0 |
| 2013-2018 | 2.4 | 50.0 | 18.0 | 66.0 | 20.0 | 3.5 |
| Nota: (*) Los datos del PIB y la Inversión Privada están disponibles a partir de 1993. | ||||||
Como puede observarse en la Tabla 1, aunque el déficit público aumentó de manera consistente, en varios periodos, no se construyeron las bases necesarias para generar un crecimiento sostenido en el mediano y largo plazos. De hecho, sólo aumentó nuestra exposición a las crisis financieras, ya que los niveles de deuda fueron mayores de un 40 por ciento del PIB lo que aumentó la posibilidad de una mayor insostenibilidad del déficit público. Así, México dilapidó la oportunidad de sostener un gasto deficitario creciente en algunos periodos, porque el gasto no se dirigió a los sectores estratégicos y tampoco hubo una corrección en los desequilibrios productivos, lo que minó las posibilidades futuras de crecer en el largo plazo.
Según la Tabla 2, desde 1990, los impuestos a los bienes y servicios, rentas y otros solo aportan al sector público el 9.4% del PIB. Los ingresos petroleros, que habían sido la segunda fuente de financiamiento del sector público, solo representan alrededor del 5.8% del PIB desde 1990.