En 2009, el Presidente de Estados Unidos, Barak Obama, promulgó el “Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto”, en el que instruía a su administración a reorientar su funcionamiento para alcanzar “un nivel de apertura sin precedente en el Gobierno”. Esta acción se ha constituido como un referente para diversas iniciativas sobre gobierno abierto (GA) alrededor del mundo y es parte de una proliferación de estudios, foros y propuestas en torno al tema.
En el ámbito académico, la noción de GA aparece hoy como tema de vanguardia asociado con la reforma gubernamental y la promoción de la democracia deliberativa, aquella que considera la promoción del desacuerdo deliberativo, del debate público razonado, como la base del entendimiento para construir políticas públicas con reciprocidad, publicidad y rendición de cuentas.
Entre los beneficios que se le atribuyen al GA se encuentran las posibilidades de mejorar las políticas y la gestión gubernamental, al promover que los ciudadanos incorporen sus conocimientos y capacidades -su inteligencia- en los procesos de decisión pública y en la gestión de las tareas del gobierno; se dice que el GA también modifica los esquemas jerárquicos y verticales de relación entre el gobierno y la sociedad y que pone al ciudadano en el centro de la acción gubernamental, promoviendo con ello la deliberación como componente primordial del funcionamiento de un gobierno democrático.
El Gobierno Abierto: Retos y Visiones Críticas
Por otro lado, las visiones críticas del GA han advertido sobre los límites de sus promesas discursivas e identifican, en la parafernalia que lo rodea, reminiscencias de propuestas anteriores, pero con nuevas etiquetas.
Algunas de las limitaciones importantes que se han señalado son que el GA no tendría que aparecer como un valor predominante, sino como uno más, importante sí, pero no único, entre otros valores públicos.
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También se ha observado que el GA implica el reto de un profundo cambio institucional y cultural en el gobierno y, en este mismo sentido, se apunta a lo difícil que es modificar la noción elitista de la burocracia que ve en las políticas públicas su feudo, por lo que la apertura al ciudadano la percibe más como impedimento que como facilitador.
Asimismo, se ha advertido sobre los riesgos que conlleva un mayor flujo de información en un esquema de GA, ya que podría comprometer aspectos de protección a la privacidad y de seguridad nacional además de que, en principio, el consolidar la comunicación bidireccional entre gobierno y ciudadanos parece una empresa difícil, ya sea sólo por las grandes divergencias existentes en el acceso a las TIC.
Partiendo de la perspectiva de las Modas Organizacionales, el GA puede verse como un conjunto de prescripciones que carece de fundamentos teóricos propios. Al tratarse de “ideas” inmateriales, las propuestas del GA pueden ser interpretadas de maneras diversas, lo que facilita su adaptación a entornos distintos. Ello explica en parte su popularidad y difusión, ya que el GA se percibe como asequible por parte de cualquier gobierno, sin importar sus características particulares de organización y funcionamiento.
Oszlak lo dice en forma más contundente, al afirmar que “los supuestos de los que parten los propulsores del Gobierno Abierto no se sostienen en la realidad”, y pone como ejemplo que el pretendido uso de las TIC para generar GA no explica satisfactoriamente el requerimiento de un cambio cultural de los actores, gobierno y ciudadanos, que los lleve a utilizar esas tecnologías para modificar sus patrones de comportamiento hacia prácticas de relación más colaborativas y participativas.
La popularidad del gobierno abierto (GA) se parece a lo que Hood (1991) dijo de la aceptabilidad de la Nueva Gestión Pública (NGP): que era una “moda” apoyada en una verbalización exitosa que sintonizaba con el “espíritu de los tiempos”. La verbalización del GA es, también, inherentemente positiva, ofrece la visión de una “sociedad moderna centrada en el ciudadano” y presenta otros rasgos de las modas organizacionales, señalados por Christensen et al. El GA se presenta como una prescripción o “receta” adaptable.
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Algunos autores afirman que el GA se logra estableciendo el diálogo con otros gobiernos, otras organizaciones y con la ciudadanía. La prescripción está al alcance de los consumidores. Por ejemplo, la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, 2017) promueve esta accesibilidad entre los países participantes; hay también un sinnúmero de promotores del GA, gubernamentales y sociales, locales, nacionales e internacionales.
La prescripción es fácilmente asimilable. Las agencias internacionales (Banco Mundial, OCDE) son difusoras de las modas organizacionales, pues las presentan como procesos estandarizados, traduciendo los argumentos académico-técnicos en mensajes fácilmente comunicables. Así, la OCDE dice que el GA es “la apertura de procesos gubernamentales, documentos y datos para escrutinio e involucramiento público [... y] es ahora considerado un elemento fundamental de la sociedad democrática”.
Los beneficios de aplicar la receta parecen superar los costos. Oszlak y Kaufman (2014) contabilizaron un total de 709 iniciativas de GA, en curso, en Latinoamérica. De lo anterior, la sencillez de la propuesta del GA y sus expectativas positivas asociadas parecen caracterizarlo como una moda organizacional exitosa, que se ha extendido entre gobiernos ávidos de soluciones asequibles ante las crecientes críticas por su mal desempeño.
Dimensiones Fundamentales del Gobierno Abierto
Transparencia
Al parecer, el concepto más ligado a los orígenes de la noción de gobierno abierto (GA) es la transparencia. En 1957, en Estados Unidos aparece por primera vez la noción open government, en el artículo “The open government principle: Applying the right to know under the Constitution”, publicado por Wallace Parks (1957), como parte de un proyecto del Subcomité Especial sobre la Información del Gobierno del Congreso de Estados Unidos para la elaboración de la Ley de Libertad de Información (Freedom of Information Act, FOIA).
En adelante, la jurisprudencia de la FOIA -y los estatutos desarrollados a partir de ella en décadas subsecuentes- utilizaron el término GA para referirse a la transparencia gubernamental. Más adelante, a fines de la década de 1970, el término GA es utilizado en el Reino Unido en iniciativas pro-transparencia, como el movimiento para “abrir las ventanas” del sector público hacia el escrutinio ciudadano.
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Para finales de la década pasada el GA asociado a la transparencia ya se presenta como uno de los pilares fundamentales de la democracia representativa.
El Gobierno debería ser transparente [...] La información mantenida por el Gobierno Federal es un valor nacional. Mi administración tomará la acción apropiada, consistente en ley y política, para hacer pública información rápidamente de manera que el público pueda encontrarla y usarla de inmediato.
Ahora bien, ¿cómo se explica el vínculo entre la transparencia y el GA? Se supone que cuando los ciudadanos conocen las acciones y decisiones de sus autoridades están más capacitados para deliberar sobre ello y participar en consecuencia.
La transparencia gubernamental, entonces, fomenta la participación ciudadana y ésta mejora la gestión y fortalece la confianza mutua; también se promueve el fortalecimiento democrático al acercar a los ciudadanos a las instituciones y aumentar su posibilidad de control sobre ellas.
El vínculo entre GA y transparencia hoy se entiende como el tránsito de menores a mayores niveles de información. Así, la transparencia pasa de ser unidireccional a ser insumo para la consulta y puede llegar hasta la delegación a la ciudadanía de diversos aspectos de las políticas públicas.
Tecnologías de Información y Comunicación (TIC)
Al analizar los supuestos no explicitados del GA, se pueden identificar ciertas condiciones que son necesarias para que sus relaciones con las tecnologías de información y comunicación (TIC) se produzcan.
Por ejemplo, en la discusión sobre los retos del GA, se ha señalado sobre las grandes divergencias existentes en el acceso a las TIC, lo que dificulta consolidar la comunicación bidireccional entre gobierno y ciudadanos.
Participación Ciudadana
La promoción de la participación ciudadana es un componente esencial del Gobierno Abierto, que busca involucrar a los ciudadanos en los procesos de decisión pública y en la gestión gubernamental.
Es importante señalar que se optó por dejar fuera de este trabajo a la “colaboración” como elemento del GA. Ello porque un rasgo que la identifica es su interés por las relaciones que se establecen, tanto horizontal como verticalmente, entre las agencias que integran al gobierno, más que por la relación de éste con los ciudadanos.
Aunque se ha dicho que la colaboración analiza las relaciones entre actores en la hechura de políticas, los estudiosos del tema aún están desarrollando las distinciones que conceptualmente permitan diferenciarla claramente de, por ejemplo, la participación ciudadana o el gobierno electrónico.
Mayor particularidad le da a la colaboración, como elemento para el GA, la propuesta de analizar la cooperación y comunicación entre agencias del gobierno. Esta transversalidad gubernamental se puede ver como la colaboración entre personas o procesos de las organizaciones gubernamentales para mejorar la gestión orientada al ciudadano.
Vista así, la colaboración para el GA tampoco es un tema original, pues muchos de los asuntos que propone ya han sido estudiados, por ejemplo, por la literatura referente a la Nueva Gestión Pública o la Teoría de las Organizaciones para el Sector Público.
No obstante, este mismo rasgo sí la distingue de los otros elementos del GA, que están más claramente orientados al análisis de los vínculos entre el Estado y la sociedad y que son los que a continuación se discuten.
El Gobierno Abierto en México: Contexto y Desafíos
El presente trabajo se propone reflexionar sobre las posibilidades reales del GA en México. De ahí, la hipótesis que guía este trabajo es que México aún enfrenta importantes desafíos para establecer condiciones favorables para el GA.
El objetivo es presentar argumentos e información que motiven una reflexión realista sobre las condiciones que en el país existen para implantarlo. Un segundo objetivo es animar la mirada crítica de los interesados en el GA, más allá de la retórica y la parafernalia que prevalecen en torno a él.
La Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) en México
México fue uno de los países fundadores de la Alianza del Gobierno Abierto (AGA), en 2011, organismo que promueve internacionalmente los principios de transparencia, participación y colaboración e integra hoy a más de un centenar de gobiernos de todos los niveles.
El trabajo de la AGA se basa en planes de acción trianuales basados en compromisos de los miembros.
Planes de Acción Nacionales
- 2011-2013: Las iniciativas de GA estuvieron en su mayoría dirigidas a la aplicación de tecnologías informáticas para la consulta de datos del gobierno.
- 2014-2015: México asumió la presidencia de la AGA. Se ajustaron diversos marcos normativos para promover esquemas de GA y para sustentar la nueva Estrategia Digital Nacional.
- 2016 a la fecha: La agenda actual de GA para México es: transparencia de la gestión gubernamental (alrededor de 34% de los programas registrados); acceso a los servicios públicos (25%); gestión interna y derechos de los usuarios (13% c/u), y acceso a la información (8%). También hay acciones para alinearse con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas.
- Plan de acción actual 2019-2022: El cuarto plan de acción trae varias lecciones ya que fue desarrollado durante la pandemia y en un ambiente de polarización entre el gobierno y la sociedad civil. El plan logró resultados tempranos en nueve de los trece compromisos, cuatro de ellos con logros significativos o excepcionales. Hay evidencia de un aumento de espacios de participación ciudadana y mejoras en la transparencia y el acceso a la información, así como diálogos más viables entre la sociedad civil y el gobierno. Aún quedan áreas de mejora para un quinto plan, como dar mayor especificidad y atención a los mecanismos de participación ciudadana, incorporar el componente de rendición de cuentas en compromisos futuros y fortalecer el diálogo y la confianza entre la sociedad civil y el gobierno.
La misma AGA señala que México tiene como retos el mejorar la confianza de la ciudadanía en el gobierno y generar mejores canales de intercomunicación.
A mediados de 2017 surgió a la luz pública que el gobierno había estado espiando a un grupo selecto de activistas y periodistas. Ello produjo una fuerte reacción de grupos de la sociedad que decidieron proceder judicialmente y separarse de la AGA, lo que ha repercutido en un deterioro general de las condiciones de la confianza ciudadana en el gobierno.
Retos en Transparencia Gubernamental en México
Enseguida, se presenta información seleccionada que ilustra algunos retos importantes para el avance de la transparencia gubernamental en México.
El Índice del Derecho de Acceso a la Información (Fundar, 2015) evalúa las 33 leyes de transparencia existentes en México, incluyendo la ley federal y las de las entidades federativas. El último resultado disponible (2015) indica que sólo dos leyes califican como “buenas” (Coahuila y Ciudad de México), 14 son “regulares” y 17 son “malas”, incluida la Ley Federal.
Otros problemas de estas leyes son: procesos legislativos no armonizados; divergencias en figuras legales, procedimientos, plazos y maneras de acceder a la información; diferencias en la amplitud del ejercicio del derecho de acceso a la información.
Por su parte, la Métrica de la Transparencia 2014, último ejercicio disponible para consulta, analiza la transparencia gubernamental en: 1) su normativa, 2) información pública de oficio, 3) usuario simulado, 4) capacidades institucionales de los órganos garantes y 5) sujeto obligado.
En esta métrica, el 18% publicó el número, especificación y seguimiento de las recomendaciones hechas a la dependencia. Llaman la atención los altos porcentajes de incumplimiento y que muy pocas agencias (20-30%) publican información relevante para la transparencia y rendición de cuentas, como los burócratas “comisionados” o el seguimiento de las recomendaciones.
La evaluación por usuario simulado encontró que la mayoría de las agencias responden mayormente asuntos...
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