Desde los inicios de la década de los noventa, América Latina ha venido presenciando importantes cambios en el nivel y la estructura de los ingresos tributarios recaudados. Este trabajo pretende señalar algunos hechos estilizados destinados a tipificar tales transformaciones. Por un lado, el ascenso sostenido de la carga tributaria promedio para la región muestra cierta regularidad, pero al mismo tiempo esconde fuertes diferencias entre países. Por otra parte, las estructuras tributarias de América Latina exhiben varias características en común que contrastan fuertemente con lo observado en los países desarrollados.
La región centroamericana se enfrenta a un descenso significativo en la recaudación de impuestos, un factor clave para su estabilidad económica y desarrollo futuro. Centroamérica presenta marcadas diferencias en la recaudación tributaria, tanto en el peso de los principales impuestos como en la efectividad de los sistemas fiscales para captar ingresos, según el informe Panorama Fiscal 2026 de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Evolución y Contexto de la Política Fiscal en América Latina
A comienzos de la década de los ochenta, la “revolución neoliberal de la política fiscal” (Jenkins, 1989) implicó un cambio en los objetivos principales que guiaron a la política tributaria en los años subsiguientes, ya que el diseño tributario se puso en la eficiencia, la equidad horizontal y la captación de ingresos tributarios. Sin embargo, una nueva etapa de la tributación latinoamericana puede distinguirse desde mediados de la década de los noventa y, especialmente, a lo largo de la última década, en la cual el nivel de la recaudación tributaria en términos porcentuales del producto interno bruto (PIB) ha mostrado una tendencia creciente, tanto en el promedio regional como en la gran mayoría de los países de América Latina.
El cambio de tendencia en la tributación de América Latina aconteció en un contexto macroeconómico favorable, con una reducción sustancial en el déficit de las cuentas públicas y el nivel de endeudamiento de los países; asimismo, se revitalizó la importancia de la acción del Estado en el aspecto distributivo, vía tributos o transferencias. Un elemento adicional que permitió la aceptación social de una mayor presión tributaria fue el mayor énfasis puesto en los últimos años en el criterio de “reciprocidad fiscal” (fiscal exchange), a través del cual los gobiernos pueden aumentar los impuestos si, respetando un pacto fiscal con los ciudadanos (Cepal, 2010), procuran al mismo tiempo aumentar la cantidad y calidad de los servicios sociales que brindan a la sociedad (Fjeldstad, Katera y Ngalewa, 2009).
De la tabla se desprende que, si bien el aumento de los niveles recaudatorios entre 1990 y 2012 ha sido generalizado para toda la región, existe una gran heterogeneidad y dispersión de casos en cuanto al nivel de la carga tributaria. Si en un extremo se encuentran Argentina y Brasil, con valores semejantes a los de varios países de la OCDE, y en un segundo escalón se ubican Uruguay y Bolivia, también puede observarse que algunos países aún se muestran rezagados en cuanto a esta variable y respecto del promedio regional.
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Tabla: Carga Tributaria en Países Seleccionados y Promedios Regionales
| País/Región | Carga Tributaria (% del PIB) | Notas |
|---|---|---|
| Nicaragua | 27.1% | Según Oxfam, dato reciente. |
| América Latina (promedio) | 21.7% | Según Oxfam. |
| Centroamérica (promedio) | 20.6% | Según Oxfam. |
| El Salvador | 15.7% | Dato 2012. |
| República Dominicana | 13.5% | Dato 2012. |
| Guatemala | 12.3% | Dato 2012. |
| Venezuela | 13.7% | Dato 2012 (reducción respecto a 1990). |
| OCDE (promedio) | 32.4% | Según Oxfam. |
Desempeño Tributario en Centroamérica: Diferencias y Retrasos
Algunos países aún se muestran rezagados en cuanto a la carga tributaria y respecto del promedio regional, como sucede con El Salvador (15,7%), República Dominicana (13,5%) y Guatemala (12,3%). Venezuela (13,7%) constituye una excepción a la tendencia general, al ser la única economía latinoamericana en donde se observó una reducción del nivel recaudatorio del orden del 30% respecto de los valores registrados en 1990. La recaudación tributaria promedio en Centroamérica se ubica en el 20.6 % del Producto Interno Bruto (PIB), por debajo del promedio latinoamericano (21.7 %) y distante del 32.4 % registrado en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Según la información, Nicaragua es el país de Centroamérica con más recaudación tributaria como proporción del Producto Interno Bruto con un 27,1% del PIB. No obstante, Belice y Nicaragua tienen cargas tributarias superiores al 15% del PIB, 'pero debe aclararse que el PIB de estos dos países es muy reducido en términos absolutos'. En el caso de Nicaragua el PIB es de US$6,551 millones y, según las proyecciones del Banco Central de Nicaragua (BCN), superaría los US$6,800 millones en 2012.
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) en Centroamérica
A partir de mediados del siglo pasado, en los países de América Latina se produjo una serie de cambios estructurales en materia económica que han tenido importantes consecuencias en las estrategias tributarias de los sucesivos gobiernos, si bien con distintos impulsos y profundidad a lo largo del tiempo. El IVA fue introducido masivamente en los sistemas tributarios de la región durante las décadas del setenta y del ochenta, como receta fundamental del Consenso de Washington para compensar la pérdida recaudatoria que implicaba la reducción de impuestos al comercio internacional.
Con relativos bajos costos de eficiencia, un IVA con alícuotas generales entre 10% y 20% (y tasa del 0% para las exportaciones) era considerado una fuente confiable y relativamente estable de recursos con escasos rezagos de recaudación. El fortalecimiento de la recaudación del IVA a nivel regional en los últimos decenios responde al proceso de perfeccionamiento y adecuación del tributo en los distintos sistemas tributarios, y especialmente a la extensión de este a los servicios intermedios y finales, pues el gravamen se aplicó inicialmente casi con exclusividad a bienes físicos y algunos servicios finales.
Como resultado de estas modificaciones en el diseño del gravamen y gracias a las mejoras alcanzadas en su administración tributaria, la recaudación promedio del IVA en América Latina aumentó sustancialmente entre 1990 y 2012, alcanzando en la actualidad valores muy similares a los que se observan en los países de la OCDE. Incluso, los países centroamericanos han alcanzado niveles de recaudación del IVA superiores a 5% del PIB en 2012, llevando el promedio regional hasta los 6,2% del PIB.
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Una aproximación más cercana a los datos estadísticos permite comprobar algunos contrastes importantes respecto del IVA en ambos grupos de países. En primer lugar, la participación del tributo en las estructuras tributarias es ampliamente mayor en los países latinoamericanos que en sus pares desarrollados, lo cual se debe principalmente al muy desigual peso relativo de la imposición directa en los sistemas tributarios de estos países. En segundo lugar, a pesar de la tendencia al alza en las alícuotas generales aplicadas en el IVA, hoy se distinguen importantes diferencias entre los países de la región.
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela se encuentran entre los casos con mayor cantidad de operaciones exentas del IVA; México, por su parte, representa un caso paradigmático: en dicho país, la aplicación de la tasa del 0% sobre alimentos, medicinas y una amplia lista de bienes y servicios provoca una fuerte erosión de la base del tributo. Aun manteniendo el nivel actual de alícuotas generales, debe decirse que la recaudación efectiva del IVA es, en varios países de América Latina, considerablemente menor a la que potencialmente podría recaudarse.
Esta brecha de recaudación está dada por dos factores: la evasión impositiva y el gasto tributario. En una aproximación práctica para comprobar la magnitud de los recursos resignados por efecto conjunto de esos dos obstáculos recaudatorios, suele recurrirse al indicador de productividad del IVA, definido como el cociente entre la carga tributaria efectiva y la tasa general del impuesto. Si se toma como base el ingreso total de la economía, la mayoría de los países de la región recaudan entre 0,34 (Colombia) y 0,65 (Paraguay) puntos del PIB en concepto de IVA por cada punto de tasa general; mientras que si solo se considera el consumo privado como base gravable del impuesto, los coeficientes se ubican entre 0,50 (Guatemala) y 0,94 (Venezuela), para un promedio regional de 0,62 puntos del PIB.
En cuanto al IVA, Costa Rica experimentó una caída en la recaudación durante 2025, atribuida a la baja en los precios internacionales del petróleo y combustibles líquidos, lo que redujo la base imponible de este impuesto. El caso de El Salvador contrasta con una mejora en la recaudación del IVA, favorecida por el dinamismo de las importaciones y la extensión de la obligatoriedad de la facturación electrónica. Honduras también mostró un incremento en la recaudación del IVA en 2025, mientras que en Nicaragua y República Dominicana se observó una disminución por el mismo motivo que en Costa Rica: la caída de los precios energéticos internacionales.
El Impuesto Sobre la Renta (ISR): Desafíos y Reformas
Si bien el ISR fue incorporado en los sistemas tributarios de América Latina con mucha anterioridad respecto al IVA, la importancia relativa de este tributo recién tomó un primer gran impulso en las décadas de los cincuenta y de los sesenta, con el surgimiento del enfoque redistributivo de la tributación y la política fiscal (Kaldor, 1963). Con posterioridad, las reformas neoliberales de los años setenta y ochenta apartaron a este impuesto del centro de la escena tributaria y fiscal.
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Esto condujo a los países a disminuir la cantidad y los niveles de las alícuotas legales del ISR para personas naturales y sociedades. En sentido contrario a lo observado con la tasa general del IVA, la alícuota marginal máxima para las personas físicas cayó en promedio de un 49,5% a 29,1% entre 1980 y 2000, continuando un leve descenso, hasta llegar a un valor de 27,7% en 2012. Incluso, en algunos casos extremos, el ISR personal fue eliminado (Uruguay en 1974 y Paraguay en 1992), mientras que en otros se adoptó una tasa uniforme (Bolivia al 10%, que luego incrementaría al 13%).
La tendencia a la baja en el nivel de las tasas a la renta personal no se ha visto compensada en sus efectos recaudatorios por una expansión de las bases gravadas, sino que las alícuotas vigentes han continuado aplicándose básicamente, y con mayor peso, en la imposición a las rentas del trabajo, sin incorporarse los ingresos del capital en las bases del impuesto. Sin embargo, algunos avances en la recaudación del tributo se dieron como consecuencia de reformas en su diseño específico.
Hasta hace algunos años, el ISR típico de América Latina tenía, al menos en la práctica, un carácter “cedular” que implicaba gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un mismo contribuyente. Sin embargo, en años recientes se han registrado tenues progresos en cuanto a la ampliación de la base tributaria del ISR, con la incorporación de sistemas duales en el ISR personal. Adaptando el modelo de los países nórdicos, Uruguay fue el país pionero en la región que, a partir de julio de 2007, volvió a aplicar el impuesto que había sido derogado hacía varias décadas.
Con posterioridad a la crisis internacional de 2008, varios países de Centroamérica aprobaron reformas tributarias en igual sentido, estableciendo alícuotas uniformes para gravar las rentas de capital que se encontraban exentas del gravamen. Recientemente, otros países de la región avanzaron en la ampliación de la base imponible del ISR personal, con lo que alcanzaron algunas rentas del capital que en el pasado habían permanecido exentas del gravamen.
En todos los países centroamericanos, el IRPF representó menos del 0.5 % del producto interno bruto (PIB) en 2023, lo que evidencia una débil capacidad para captar ingresos de este tributo. El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá reportaron cifras similares, reflejando la limitada progresividad de los sistemas fiscales. El Salvador destaca por una tasa de evasión del IRPF estimada en 36.1 %, mientras que en República Dominicana este indicador alcanza el 57.1 %, según datos de años recientes.
Impacto de Evasión y Gasto Tributario en la Región
El documento de la Cepal revela que la región continúa enfrentando desafíos para ampliar la base tributaria y reducir la evasión, especialmente en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). Según el informe “Más recursos para más derechos” presentado por la organización Oxfam, Centroamérica pierde más de USD 17,465 millones cada año debido a la evasión y abuso fiscal, un fenómeno cuyas dimensiones no solo drenan los recursos públicos, sino que también perpetúan la desigualdad económica en la región.
La organización indicó que si estos fondos se recaudaran de manera eficiente, sería posible eliminar la pobreza extrema en un periodo de cinco años. El impacto de los gastos tributarios orientados a objetivos sociales resulta notorio en la estructura de recaudación de estos países. En Nicaragua, las exenciones y tasas reducidas de IVA para bienes y servicios básicos representaron el 2.56 % del PIB en 2023, mientras que en Costa Rica alcanzaron el 1.93 % y en República Dominicana el 2 % del PIB en 2024. Honduras destinó el 0.98 % del PIB a este tipo de beneficios, principalmente a través de bienes y servicios.
Lamentablemente, en la práctica regional centroamericana, muchas de estas liberalidades terminan siendo escudos fiscales para reducir el monto efectivo de recaudación que deben pagar los contribuyentes, y se encuentran inicialmente en la forma de incentivos a la inversión, como los programas de depreciación acelerada, entre otros. Sin embargo, en varios países estas han pasado a formar parte de la legislación regular como logro de los grupos empresariales, quienes al alcanzar que formen parte de los gastos deducibles, no necesitan realizar grandes esfuerzos para reducir el monto de renta neta del impuesto.
La falta de una evaluación sistemática de las deducciones legales, disminuye la capacidad de pago aparente de las empresas y de los individuos propietarios, lo que hace la aplicación del impuesto menos efectivo y, por supuesto, reduce la justicia y equidad en su aplicación. Estos sistemas fiscales, con baja progresividad y altos niveles de evasión, refuerzan la necesidad de reformas orientadas a ampliar la base contributiva, mejorar la fiscalización y racionalizar los gastos tributarios.
Contribución Per Cápita y Necesidad de Fortalecimiento Estatal
El promedio de aporte por persona en Latinoamérica es de US$1.181, mientras que Centroamérica no alcanza ni los US$1.000. El aporte a la recaudación tributaria promedio por persona en Centroamérica está muy por debajo de los US$1.181 al año de Latinoamérica, revela el Cuarto Informe Estado de la Región. En Belice, Costa Rica y Panamá la recaudación promedio por cada habitante oscila entre US$679 y US$912.
El Salvador se ubicó en 'una situación intermedia' alrededor de los US$432, mientras que en los países con mayor pobreza, es decir Guatemala, Honduras y Nicaragua, se percibieron menos de US$300 por habitante. 'Un estado que no tenga ingresos suficientes tampoco puede generar inversión. El mensaje principal en este sentido es que todos los países centroamericanos deben aumentar significativamente la recaudación tributaria para fortalecer la capacidad de gestión estatal', argumenta Evelyn Villarreal, coordinadora de Investigación del Informe Estado de la Región.
Villarreal recuerda que en los últimos 20 años 'las reformas tributarias en la región han sido parciales por razones de emergencias y no se ha logrado un cambio hacia una tributación cada vez más equitativa, en donde se sancione fuertemente la evasión'.
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