El concepto de "ciudades tributarias" abarca diversas formas de relación socioeconómica y política a lo largo de la historia. Desde las complejas estructuras prehispánicas de Mesoamérica hasta los modernos sistemas de recaudación fiscal municipal, la tributación ha sido un pilar fundamental para el funcionamiento de entidades políticas y el desarrollo urbano.
Las Ciudades Tributarias en la Mesoamérica Prehispánica
Definición y Mecanismos de Tributación
En las sociedades mesoamericanas la tributación consistía en la entrega obligatoria de bienes o servicios por una entidad política dominada a una entidad política dominante. Generalmente, se lograba esta imposición de pago de bienes o servicios a través del sometimiento militar o la alianza matrimonial. El sometimiento militar a la Triple Alianza implicaba, en primer lugar, una subordinación económica (más que política o religiosa).
El Sistema Tributario de la Triple Alianza
De la Triple Alianza, se sabe que controlaba militar y económicamente una vasta región del territorio mexicano a través del sistema tributario. En casi todos los casos se obligaba a los pueblos sometidos a entregar de manera regular algún producto local, o el servicio en forma de mano de obra. El tributo podía variar desde materias primas, productos comunes o alimentos básicos como maíz, frijoles, chiles, calabazas, etc., hasta bienes lujosos que requerían de especialistas artesanales para ser trabajados, o bienes regionales o exóticos que solamente se obtenían en ciertas partes del territorio.
Gestión, Registro y Cuantificación del Tributo
La mercancía se transportaba, o por vía marítima, o por medio de cargadores o “tamemes”. Conforme fue creciendo el poder de la Triple Alianza, todo el mecanismo de recolección, transporte y almacenamiento de tributos requirió de un grupo creciente de funcionarios, cobradores, administradores y custodios, para una mayor organización y eficacia. Para el registro de los bienes, se contaban con inventarios en donde se registraba, de manera detallada y dividida por “provincias”, la cantidad o el peso del bien, y el lugar de origen de su producción o recolección. Algunos ejemplos de esta recaudación han sobrevivido hasta nuestros días, como el Códice Mendocino o la Matrícula de Tributos, se trata de documentos pictográficos de la época colonial temprana, pero elaboradas en la tradición de los escribanos (“tlacuilos”) indígenas.
Para la cuantificación de los productos, se usaba el sistema vigésimal, representado por el signo de una bandera (“pantli”), el símbolo de 20. Veinte unidades de 20, o 400 piezas de algo, se simbolizaba con un trocito de pelo (“tzontli”), mientras su multiplicación por 20, es decir, 8000 unidades, era representado por una bolsita (“xiquipilli”). Esta manera de representar la mercancía tuvo cierta continuidad durante la época colonial, como atestiguan varias fuentes menos conocidas como la Nómina de tributos de los pueblos Otlazpan y Tepexic.
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Destino y Uso de los Bienes Tributarios
Este sistema era en beneficio de su élite gobernante que se diferenciaba de la gente común por medio de la acumulación de bienes de prestigio obtenidos por medio del tributo. Sin embargo, en los palacios de los gobernantes se almacenaban, también, los productos para su repartición entre el pueblo. Una parte considerable de estos bienes se guardaba para ser distribuidos entre la población. Los alimentos básicos que se conservaban para su repartición en tiempos de hambruna o para abastecer las expediciones bélicas, ya que el tlatoani estaba moralmente obligado a alimentar al pueblo. Con el excedente económico, el tlatoani cubría los gastos públicos y los servicios administrativos. Otros productos -como plumas, escudos, armas y mantas- servían para recompensar a los más destacados en la guerra; por su parte, los banquetes en las fiestas y ceremonias se caracterizaban por un consumo ostensible como fuente de prestigio. Finalmente, vale la pena destacar que el sistema tributario, en combinación con el comercio, favoreció a la élite en la obtención de fuerzas anímicas a través de los objetos que tenían poderes mágicos. La exclusividad de muchos productos se manifestaba de tal manera en una diferenciación corporal y una carga anímica desigual.
Sistemas Tributarios Modernos: El Caso de las Ciudades en América Latina
La Tributación en el Presupuesto Estatal y Local
El primer renglón de ingresos al presupuesto del Estado está constituido por los ingresos tributarios. Los países en desarrollo requieren de mayores recaudaciones por concepto de tributos, sin embargo, sus políticas fiscales reciben grandes influencias de organismos financieros internacionales y paraísos fiscales, que provocan negativos impactos que se expresan en un hiperbolizado énfasis en impuestos indirectos regresivos e incumplimiento de obligaciones. En América Latina existe una gran diversidad de estructuras tributarias que hacen la diferencia a la hora de obtener y canalizar los recursos financieros que por esta vía adquiere el Estado y los poderes locales. Dos casos particulares de la región son Ecuador y Cuba, países en desarrollo en los cuales los gobiernos municipales deben ser protagonistas esenciales en la correcta aplicación de la política fiscal.
Organismos Internacionales y Estudios Comparativos
Además de lo expresado, hay organizaciones internacionales que se encargan de debatir temáticas universales sobre este particular, como es el caso del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). Este organismo internacional sin fines de lucro, creado desde 1967, agrupa 38 países de América, Europa, África y Asia. El CIAT promueve la evolución, aceptación social y fortalecimiento de las administraciones tributarias, fomenta la cooperación internacional y las acciones conjuntas en materia de intercambio de experiencias y mejores prácticas, tal como se evidencia en las 48 asambleas generales desarrolladas desde su fundación.
A pesar de lo anterior, los estudios comparados entre esquemas fiscales aplicados a localidades de latitudes diversas con características poblacionales y económicas similares son escasos, cuestión que limita la posibilidad de generalizar las mejores prácticas en este sentido. Este problema requiere la intervención profesional que dinamice los procesos que parangonen enfoques diferentes e identifiquen problemas raíces que constituyen causas a mitigar de manera cooperada.
Se han propuesto diversos indicadores para estos estudios. Jorrat, M (2000), realizó un estudio profundo del sistema tributario en Chile y analizó atributos como eficiencia, suficiencia, equidad y simplicidad, proponiendo medir la carga tributaria, la estructura, la evasión y la administración. La Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) aplicó una herramienta esencial en 2008 que abarcó 43 países y reflejó información en 7 indicadores, aunque se refiere a los grandes contribuyentes y administraciones nacionales, con las características locales contempladas solo en el grado de autonomía. González, Martinoli y Pedraza (2009) propusieron indicadores como la centralización y descentralización fiscal y la coordinación tributaria en América Latina, clasificando la descentralización en atenuada o acentuada según las competencias tributarias de los territorios. La Comisión de Desarrollo Municipal (2011) aportó elementos válidos con indicadores como división territorial, personalidad jurídica del municipio, autonomías política, hacendaria y administrativa, entre otros. Pilozo, Tejeda y Ruiz (2015) destacaron la utilidad del Método Comparativo o de Contrastación para obtener una visión más profunda de la complejidad y clarificar procesos.
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Estudio Comparativo: Sistemas Tributarios Municipales en Manta (Ecuador) y Holguín (Cuba)
Metodología del Estudio
Ecuador y Cuba no están exentos de lo descrito. Ambos se encuentran inmersos en un proceso de descentralización fiscal que otorga mayores facultades a los gobiernos municipales. Las razones por las que se seleccionan estas localidades para el estudio comparativo, están en el propio proyecto al que se tributa, proyecto internacional que tiene entre sus objetivos la identificación de prácticas eficientes para su posible extensión, como una de las vías para que los sistemas tributarios a este nivel cumplan con sus funciones. A esto se une las similitudes entre los municipios seleccionados y algunas coincidencias en sus sistemas sociales y filosofía de los estados. Los municipios seleccionados fueron: Manta (Ecuador) y Holguín (Cuba).
El cantón Manta, provincia de Manabí, Ecuador, pertenece a la Zona 4 de planificación. La ciudad se encuentra a 6 metros sobre el nivel del mar, en la costa ecuatoriana al oeste del país, de cara al Mar Pacífico. Su ubicación es estratégica para el ingreso de todo tipo de embarcaciones. Según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, la ciudad de Manta es el motor que mueve a la economía de la provincia de Manabí, tanto por la cantidad de unidades productivas y de servicios activas, cuanto por el volumen de la producción total y su contribución en la formación del Producto Interno Bruto, PIB. Joselías Sánchez destacó que las cifras del censo ubican a Manta como la ciudad que lidera el desarrollo provincial con 9.261 establecimientos registrados, los de mayor índice son de manufactura, alojamiento y servicio de comida. Manta es una ciudad que nunca dejó de crecer, pues su curva de crecimiento ha ido en aumento.
Holguín es el municipio cabecera de la provincia del mismo nombre, y está ubicado en el oriente de la isla de Cuba. Su extensión territorial es de 655.9 km². Cuenta con 342 mil 717 habitantes al cierre de 2010, ocupa actualmente el segundo lugar entre los más poblados de Cuba. La provincia es de las más industrializadas del país y cuenta con una de las tres mayores reservas de níquel en el mundo. Aunque Holguín fue tradicionalmente una región agropecuaria, actualmente es una de las principales zonas Industriales de Cuba. Además tiene un considerable peso en su economía la producción azucarera. Posee amplias áreas de cítricos y de cultivo del tabaco. La industria pesquera ocupa un lugar destacado. El municipio cuenta con una desarrollada industria mecánica. El turismo es de gran importancia.
Para definir las categorías a comparar se conformó una red de trabajo. De manera individual se realizó un profundo estudio de los componentes de los sistemas tributarios objetos de investigación. Se realizaron sesiones grupales y en línea para la clarificación de cada uno de los componentes. Se elaboró un instrumento contentivo de un listado de categorías con posibilidad de ser incluidas en la aplicación del método comparativo, en aras de que cada participante del grupo de trabajo efectuara una valoración de la relevancia de cada una. Se realizó una conceptualización, que permitiera la futura comparación con criterios objetivos de los implicados. Resultó básica la apertura de los conceptos en elementos, cuestión que se logró con el análisis de cada una de las definiciones y revisión de investigaciones previas. A través del Método Comparativo o de Contrastación, se realizó la búsqueda analógica (concordancias, semejanzas o coincidencias), diferenciadora (diferencias) y antagónica (oposiciones).
Resultados de la Comparación
Como es de apreciar, los indicadores seleccionados demuestran que, a pesar de que Holguín cuenta con un mayor número de contribuyentes activos, y mayor densidad poblacional, el nivel de recaudación por conceptos tributarios en Manta supera notablemente los del municipio cubano.
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De los 6 elementos de comparación, existe concordancia total en 2, diferencias en 3 y oposiciones en 1. Como se aprecia, el 67% se evidencian como no concordantes. Es significativo que las no coincidencias se centran en la autonomía hacendaria y administrativa, y la brecha en la autonomía política. Se interpreta que, la autonomía, en su sentido amplio, no se respalda desde el punto de vista legal en Holguín, cuestión que debe limitar la obtención de resultados, debido a que el Gobierno Municipal carece de potestad desde el punto de vista político, y cuenta con mínimas facultades desde el punto de vista tributario. Al Consejo del Poder Popular Municipal de Holguín no le resulta posible incidir de manera significativa en el sistema tributario del territorio.
Los sistemas tributarios de ambos países presentan estructuras diversas, como se muestra en la siguiente tabla de ejemplos de impuestos:
| Impuestos en Ecuador (Ejemplos) | Impuestos en Cuba (Ejemplos) |
|---|---|
| Impuesto a la Renta (3%) | Impuestos Sobre Ingresos Personales (4%) |
| Impuesto al Valor Agregado (12%) | Impuestos Sobre Utilidades (hasta 35%) |
| Impuesto a la salida de Divisas (5%) | Impuestos Sobre las Ventas (2% - 10%) |
| Impuesto a los Consumos Especiales | Impuestos Especiales a productos |
| Impuesto a las Tierras Rurales (incremento anual) | Impuestos sobre los servicios Públicos (10%) |
| Impuesto a los activos en el exterior (0,25 - 0,35%) | Impuesto sobre transporte terrestre |
| Impuesto redimible a las botellas plásticas no retornables | Impuesto sobre transmisión de bienes y herencias (20%) |
| Impuesto Ambiental a la contaminación Vehicular | Impuestos sobre Documentos |
| Impuesto por la utilización de la fuerza de trabajo (12%) | |
| Impuesto sobre la Propiedad o Posesión de Tierras Agrícolas | |
| Impuesto sobre la Propiedad de Viviendas y Solares Yermos (2%) | |
| Impuesto por la Ociosidad de Tierras Agrícolas y Forestales | |
| Impuesto sobre la Propiedad o Posesión de Emb... |
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