El déficit fiscal, un concepto fundamental en la economía de cualquier país, se presenta cuando el gasto público supera los ingresos gubernamentales, generando un desequilibrio financiero con consecuencias significativas para la economía y la población. Este fenómeno ocurre cuando el gasto público de un gobierno excede sus ingresos, llevando al gobierno a recurrir a préstamos o emisión de deuda. El déficit fiscal es la diferencia entre los ingresos y gastos gubernamentales en un período determinado. Cuando los ingresos superan los gastos, hay superávit fiscal; cuando los gastos superan los ingresos, se presenta un déficit fiscal.
En el ámbito de las finanzas públicas, hablamos de déficit presupuestario o fiscal. Este refleja la salud financiera del Estado y su capacidad para gestionar eficientemente sus recursos y obligaciones. El déficit es un indicador para entender la salud financiera y la sostenibilidad de las políticas económicas de un ente.
Diferencia entre Déficit Fiscal y Deuda Pública
Aunque el déficit público está relacionado con la deuda pública, no son sinónimos y, por tanto, hay que saber diferenciarlos adecuadamente. El déficit público es la diferencia entre los ingresos y los gastos de un año determinado, mientras que la deuda pública es una variable a la que hay que sumar o restar el déficit. Es importante recordar que el déficit público se expresa en términos porcentuales sobre el PIB anual.
Estructura del Sector Público y sus Cuentas
El sector público ocupa un papel central en cualquier economía y es por eso uno de los agentes institucionales que se separa en los sistemas de cuentas nacionales. En Colombia, el Ministerio de Hacienda, con el apoyo del Banco de la República en algunos aspectos, desarrolló y aún todavía hoy produce su propio sistema de estadísticas fiscales, que se basan en el seguimiento financiero de las principales entidades públicas. Puesto que las cuentas nacionales ya cubren en forma frecuente a todas las entidades del gobierno (gracias a la información que produce la Contaduría General de la Nación), también se hace referencia a algunas de las estadísticas fiscales de cuentas nacionales.
El sector público se divide en sector público financiero y sector público no financiero. El foco de la política fiscal en general es el sector público no financiero (SPNF). En las estadísticas fiscales que produce el Ministerio de Hacienda, la forma más utilizada para subdividir el SPNF es distinguiendo primero entre Gobierno General y empresas públicas (más una categoría residual denominada “sector público no modelado”, donde quedan todas aquellas entidades públicas no financieras a las que Minhacienda no les hace seguimiento). Luego el Gobierno General se subdivide en Gobierno Central, gobiernos regionales y locales, y entidades de seguridad social. Por su parte, las empresas públicas se subdividen en las que son del nivel nacional y las que son del nivel local.
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El Gobierno Nacional Central incluye la Presidencia, el Congreso, los órganos de justicia y regulación, los ministerios y los departamentos administrativos como la DIAN (que recauda impuestos y aranceles). Las administraciones centrales de los gobiernos regionales y locales comprenden las gobernaciones departamentales, las alcaldías de las ciudades capitales y sus unidades administrativas. Las entidades públicas de la seguridad social en pensiones incluyen a Colpensiones, al Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM), y al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), entre otras. Entre las entidades públicas de seguridad social en salud la más importante es ADRES (Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud).
Ingresos Públicos
Los ingresos totales son todos los recursos que recibe el Gobierno Nacional Central (GNC) y se dividen en ingresos corrientes, que son los ingresos regulares, e ingresos de capital, no recurrentes. Dentro de los corrientes, los ingresos tributarios son la fuente principal; el plan los divide conceptualmente en “tributarios sin reforma” y la “RT Igualdad y Justicia Social”, que representa el recaudo adicional proveniente de la reforma tributaria de 2022. A estos le siguen los ingresos no tributarios y los fondos especiales (ingresos con destinación específica).
De acuerdo con la base gravada, se denominan usualmente como impuestos directos los que recaen directamente sobre las rentas, las utilidades y el patrimonio de las personas naturales o jurídicas, incluyendo las amnistías sobre estos impuestos. Y se denominan impuestos indirectos los que recaen sobre bienes y servicios, es decir los siguientes: impuesto al valor agregado (IVA), tanto de bienes nacionales como importados -así como cualquier otro impuesto al consumo-, gravamen arancelario, impuesto a la gasolina y ACPM, impuesto al carbono, y gravamen a los movimientos financieros (GMF).
Aparte de los ingresos tributarios, el GNC recibe ingresos por fondos especiales, rendimientos financieros, excedentes de sus empresas, y por otros ingresos de capital. Los fondos especiales son recursos cuya destinación ha sido determinada por la norma para un fin específico. Los rendimientos financieros son los ingresos del portafolio de inversiones de la Tesorería, de fondos administrados y otros rendimientos financieros. Los excedentes financieros son las utilidades de las empresas públicas no financieras que han sido transferidas al gobierno. La empresa pública que hace el grueso de estas transferencias es Ecopetrol. Todos estos son ingresos corrientes, es decir que no resultan de cambios en la propiedad o los derechos. Por su parte, los ingresos de capital son aquellos que resultan de ventas de activos de capital fijo (edificios, equipo de transporte, maquinaria y otros equipos), ventas de existencias, y ventas de tierras y de activos intangibles.
Gastos Públicos
Los gastos del GNC y del Gobierno General (GG) se clasifican usualmente por su naturaleza económica, lo que permite analizar de qué forma se hace el gasto y qué agentes económicos son proveedores o perceptores de pagos del gobierno. Bajo esta clasificación económica, los gastos se dividen en principio en intereses de la deuda y gasto primario (gastos de funcionamiento y gastos de capital).
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Los intereses incluyen aquellos pagados sobre la deuda externa y sobre la deuda interna, incluyendo los pagos resultantes de la indexación de los títulos de deuda que están denominados en Unidades de Valor Real (UVR). Los pagos de funcionamiento del GNC (gasto primario) y de los gobiernos regionales y locales comprenden: servicios personales, que es la denominación que se da a los pagos de sueldos y salarios; gastos generales, que es la denominación que reciben las compras de bienes y servicios para el funcionamiento del gobierno; y diversas formas de transferencias.
Para el GNC, estas últimas incluyen las transferencias regionales destinadas a propósitos corrientes (como son las transferencias del situado fiscal a los departamentos, y las de participación a los municipios, que aparecen como ingresos de los gobiernos regionales y locales) y las transferencias ya mencionadas para cubrir el déficit de la seguridad social en pensiones y salud. Los gastos de capital (gasto primario) corresponden a formación bruta de capital fijo y a pagos por adquisición de activos fijos (como inmuebles, equipos de transporte, maquinaria y otros equipos). Sin embargo, incluyen también gastos que en sentido estricto no corresponden a formación bruta de capital, como la compra de armas por parte de las fuerzas militares.
Finalmente, entre los gastos del GNC aparece el renglón denominado préstamo neto, que corresponde a los préstamos de apoyo que el gobierno central hace a otras entidades del sector público, deducidas las recuperaciones (de ahí el calificativo de “neto”), e incluyendo la adquisición (también neta) de acciones o participaciones por el gobierno. El término préstamo neto se considera parte de los gastos, en vez de tratarse como una operación financiera porque se trata de préstamos que hace el gobierno a otras entidades gubernamentales para dar apoyo a su funcionamiento, más que con fines de colocación de sus excedentes financieros.
Criterios de Registro Contable: Causación y Caja
La contabilidad fiscal debe establecer un criterio para definir cuál es el momento de registro de las transacciones. En principio, el registro de las operaciones fiscales podría hacerse con base en uno de dos criterios. Por un lado, se tiene el criterio de causación, o “devengo”, según el cual se considera que ha ocurrido la transacción en el momento en que se crea, transforma, intercambia, transfiere o extingue valor económico. En otras palabras, el flujo se registra cuando ocurre el evento económico, independientemente del momento en el que ocurra el pago efectivo por dicha transacción. En la práctica se identifica con el momento en el cual cambia la propiedad de los bienes, se suministra el servicio, o se crea la obligación de pagar impuestos.
Alternativamente, los registros pueden hacerse con base en el criterio de caja, es decir, cuando ocurre el pago efectivo de la transacción al proveedor de los bienes o servicios, o el pago efectivo de los impuestos u otras transferencias. Puesto que el criterio de causación o “devengo” se basa en el momento de ocurrencia de la transacción real, se considera más adecuado para medir los efectos de la política fiscal sobre la producción, el consumo o la inversión que el criterio alternativo de caja.
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En Colombia las cuentas fiscales que produce el Ministerio de Hacienda se elaboran con un criterio de caja “modificado”, lo cual quiere decir que primero se hacen las cuentas con el criterio de caja y luego se hacen estimaciones para reconocer las obligaciones pendientes de pago más importantes que se han incurrido en el período (también se hacen ajustes semejantes del lado de los ingresos, aunque estos son menos importantes). A partir de 2001 el FMI ha recomendado que el registro de caja de las cuentas fiscales se reemplace por el de causación, pero en Colombia la transición a esta nueva metodología ha sido muy lenta. No obstante, hasta hace pocos años, el Ministerio de Hacienda ha publicado, de forma más regular, los informes de Estadísticas de Finanzas Públicas (EFP) de base devengado de forma paralela; continúa utilizando el criterio de caja modificado y los conceptos fiscales a los que están acostumbrados los usuarios, pero frecuentemente introduce cambios en las definiciones y clasificaciones que pueden dificultar el análisis.
Cómo se Mide y Calcula el Déficit Fiscal
La magnitud del déficit fiscal se mide a través de la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales del Estado en un periodo dado. Para medirlo hay que tener en cuenta tres factores: ingresos, gastos y PIB. El cálculo se realiza restando los ingresos menos los gastos, y trasladándolo al valor porcentual correspondiente del PIB.
El déficit fiscal se calcula con las siguientes fórmulas:
- Déficit Fiscal = Gastos Totales - Ingresos Totales
- Déficit Fiscal % = (Déficit Fiscal / PIB) x 100
Ejemplos Prácticos de Cálculo del Déficit Fiscal
Pongamos un ejemplo para verlo más claro. Imaginemos que el PIB anual es de 100.000 euros, los ingresos son de 40.000 euros y los gastos, de 50.000 euros. Para calcular el déficit público, lo primero que debemos hacer es restar 40.000-50.000, que da un resultado de -10.000 euros. Ahora, debemos calcular cuánto porcentaje representa con respecto al valor del PIB, tomando como referencia valores absolutos.
Si un país con un PIB de 500.000 millones de euros tiene un déficit fiscal de 25.000 millones de euros, el déficit fiscal como porcentaje del PIB sería del 5%:
Déficit Fiscal % = (25.000 millones de euros / 500.000 millones de euros) x 100 = 5%
Imaginemos que nuestro país ha presupuestado para el año 10.000 millones de euros en ingresos por impuestos y otros conceptos, pero se enfrenta a gastos por 12.000 millones de euros, teniendo en cuenta partidas como sanidad, educación e infraestructuras. Esto significa que existe un déficit presupuestario de 2.000 millones de euros. Para cubrirlo, quizá el Estado tenga que emitir deuda pública o realizar ajustes fiscales.
El déficit público es el valor de referencia que suma el déficit fiscal de los distintos municipios, provincias y del Gobierno Central. Por tanto, primero se debe calcular el déficit en los distintos niveles y, posteriormente, se suman para obtener la cifra de déficit público definitiva.
Causas del Déficit Fiscal
Las causas del déficit fiscal pueden variar, desde la disminución de ingresos fiscales durante una recesión hasta una mala administración financiera, gasto público excesivo o políticas fiscales ineficientes. Las causas del déficit fiscal pueden ser el resultado de diversas circunstancias y decisiones políticas. Entre las principales causas podemos destacar:
- Gastos públicos elevados: Inversiones en infraestructura, educación, defensa y bienestar social que superan los recursos disponibles.
- Bajos ingresos: Una recaudación impositiva menor a la esperada debido a la evasión fiscal, exenciones tributarias o una economía en desaceleración.
- Emergencias y crisis: Situaciones imprevistas como desastres naturales o crisis económicas que requieren una respuesta gubernamental urgente y costosa.
- Políticas fiscales: Reducciones intencionadas en impuestos o incrementos en el gasto para estimular la economía, que pueden resultar en un desbalance temporal.
También pueden contribuir diversos factores, entre ellos:
- Gastos excesivos o mal gestionados.
- Disminución de ingresos debido a una recesión económica o a políticas de reducción de impuestos sin ajustes proporcionales en el gasto.
- Inversiones significativas sin haber asegurado fuentes de financiación adecuadas.
- Fluctuaciones en el mercado que afecten a las exportaciones y al comercio internacional.
Consecuencias del Déficit Fiscal
Un elevado déficit fiscal impacta negativamente a los ciudadanos. Afrontar un déficit fiscal conlleva una serie de consecuencias económicas y financieras que pueden afectar tanto al Estado como a la ciudadanía. Como hemos visto, un desequilibrio financiero de este tipo se traduce en el aumento de impuestos, la inflación y la menor estabilidad económica, entre otras consecuencias.
Las principales consecuencias incluyen:
- Aumento de la deuda pública: Para cubrir el déficit, los gobiernos suelen recurrir a la emisión de deuda, incrementando así las obligaciones futuras.
- Presiones inflacionarias: Si se monetiza la deuda (imprimir más dinero), se puede generar inflación, afectando el poder adquisitivo de la población.
- Reducción en la calificación crediticia: Un déficit persistente puede dañar la percepción de los inversionistas y agencias de calificación, elevando los costes de financiación.
- Limitaciones en políticas públicas: Un déficit elevado puede restringir la capacidad del gobierno para invertir en proyectos sociales y de desarrollo a largo plazo.
Por otro lado, el gobierno puede optar por aumentar impuestos para cubrir el déficit, afectando el poder adquisitivo y la calidad de vida. Además, un alto déficit conlleva un aumento en la deuda pública, resultando en una mayor dependencia de mercados internacionales y organismos financieros. En caso de que un Estado arrastre una situación de déficit continuo, el nivel de endeudamiento exterior se incrementa. Esto se debe a que, si el volumen de gasto es superior a los ingresos y, por tanto, no se puede cubrir de manera autosuficiente, es necesario recurrir a financiación externa para mantenerse en el objetivo establecido.
Mecanismos para Combatir y Financiar el Déficit Fiscal
Existen diversas estrategias y políticas que los gobiernos pueden emplear para reducir o controlar el déficit fiscal. Para contrarrestar el déficit se pueden tomar diferentes medidas, por ejemplo:
- Reforma fiscal: Implementar cambios en el sistema tributario para mejorar la recaudación sin perjudicar el crecimiento económico.
- Ajuste del gasto público: Revisar y optimizar el gasto para reducir las ineficiencias y los costes innecesarios.
- Estímulo a la economía: Promover políticas que fomenten el crecimiento económico, lo cual puede derivar en un aumento de los ingresos fiscales.
- Gestión de la deuda: Refinanciar deuda existente o buscar condiciones más favorables para nuevos préstamos, para aliviar la carga financiera.
La financiación del déficit público se puede llevar a cabo de varias formas distintas. En primer lugar, mediante un incremento de los impuestos, si bien no es una de las primeras medidas que suelen tomar las Administraciones por su carácter impopular. También es posible financiarlo emitiendo dinero, aunque no es habitual porque tiene, como consecuencia, una devaluación monetaria que incrementaría la inflación.
Por tanto, el método de financiación más habitual es generando deuda pública, emitiendo bonos del Estado o letras y pagando una rentabilidad concreta a los inversores. Aunque también tiene consecuencias negativas para la financiación privada, es la medida que menos efectos indeseados genera en lo que respecta a la inflación, y tampoco se percibe como una medida agresiva por parte de los consumidores como sucede con la subida de impuestos. Varios países han reducido déficits fiscales con estrategias diversas; por ejemplo, Canadá, en la década de los ’90, recortó gastos no esenciales, aumentó impuestos y aplicó reformas estructurales.
Tipos de Déficit
Existen diferentes tipos de déficits que se analizan en función del contexto:
- Déficit presupuestario: Ocurre cuando los ingresos del gobierno (principalmente impuestos) son inferiores a sus gastos (como inversiones públicas, salud, educación). Este hace referencia a la previsión que estima cada entidad pública en función de los presupuestos que haya aprobado de cara al año siguiente.
- Déficit comercial: Se da cuando las importaciones de un país superan a sus exportaciones.
- Déficit de caja: En una empresa, sucede cuando los desembolsos de efectivo exceden los ingresos en efectivo durante un período específico. En el entorno empresarial, nos referimos al déficit financiero o de caja.