Las organizaciones internacionales han surgido como respuesta a los conflictos entre naciones, buscando soluciones pacíficas a través de la diplomacia y la cooperación. Han desarrollado mecanismos que han permitido la formación de entidades intergubernamentales y no gubernamentales con el propósito de mantener el orden mundial, promover el desarrollo y proteger los derechos humanos. Estas organizaciones son entidades que se han ido formando a través de la historia para buscar que los Estados sean menos conflictivos entre sí, que se establezca un sistema de orden a nivel internacional y de esta manera los Estados puedan lograr un mayor nivel de desarrollo por medio de la cooperación entre los actores.
El Marco Jurídico: Derecho Internacional y sus Fuentes
El derecho internacional es el conjunto de normas y principios que rigen las relaciones entre los Estados y otros actores internacionales, como organizaciones internacionales, con el objetivo de regular aspectos como la paz, los derechos humanos, el comercio y la cooperación entre países. Es la rama jurídica que regula las relaciones entre Estados y particulares, siempre que tengan un componente internacional, con el objetivo de evitar conflictos. El Derecho Internacional surge de la necesidad de establecer un marco que regulase conflictos frecuentes entre países.
El objetivo del derecho internacional es regular y facilitar las relaciones entre los Estados y otros actores internacionales, promoviendo la cooperación, el respeto mutuo y el cumplimiento de normas para mantener la paz, la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo sostenible a nivel global. El marco jurídico del Derecho Internacional Público es un conjunto de normas jerarquizadas y coordinadas que se aplican a las relaciones externas entre sujetos soberanos, es decir, entre Estados y otros sujetos de derecho internacional como las organizaciones internacionales. Entre las materias que regula el Derecho Internacional Público están la explotación de bienes comunes internacionales como las aguas y el medio ambiente, el uso del espacio ultraterrestre, las comunicaciones mundiales y el comercio internacional, la protección de los derechos humanos, conflictos de nacionalidad, el estatus de refugiados y migrantes, y el desarme nuclear y de otro tipo de armamento.
Las fuentes del Derecho internacional público son los tratados internacionales, los principios generales del Derecho reconocidos por los Estados, la costumbre internacional, y las decisiones judiciales y las doctrinas que pueden servir como herramienta para determinar la aplicabilidad de una norma. Los tratados internacionales son la herramienta jurídica clave de las relaciones entre Estados. Se trata de acuerdos celebrados por escrito que dan lugar a un instrumento legal o a varios conexos, independientemente de cómo se denominen -pacto, convenio, declaración…-. Los tratados internacionales se celebran entre Estados -entre sus representantes- o entre Estados y otros sujetos de derecho internacional como las organizaciones internacionales.
Diversidad de Declaraciones y Documentos
Los textos y documentos en el ámbito internacional adoptan diversas formas, incluyendo actas constitutivas, tratados, cartas, declaraciones de principios, protocolos, directrices, planes de acción, estrategias, códigos deontológicos y de prácticas idóneas, recomendaciones y reglamentos. Con independencia de su carácter vinculante, el valor de estos textos y documentos reside en su aceptación y reconocimiento por parte un gran número de interesados. Estos materiales proporcionan orientación y constituyen una importante fuente de información para quienes participan en la promoción y consolidación de la democracia, y son recursos útiles para los Estados, las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, los órganos de las Naciones Unidas, los organismos especializados, las universidades y otras instituciones de expertos.
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Declaraciones sobre Democracia y Derechos Humanos
Los postulados democráticos y los derechos de participación figuran explícitamente en numerosos tratados y convenios internacionales. La Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General en 1948, glosa un elemento esencial de la democracia, al proclamar que “la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público”, y garantiza a todas las personas los derechos esenciales para una participación política eficaz. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la Asamblea General en 1966, confiere categoría jurídicamente vinculante al derecho de las personas a participar en la dirección de los asuntos públicos y refuerza aun más la protección concedida a los derechos y las libertades relativos a la participación.
Ejemplos de Declaraciones por Organismos Regionales e Internacionales:
- Unión Africana (UA): Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, Acta constitutiva de la Unión Africana, Declaración de Lomé de julio de 2000 sobre el marco de respuesta de la OUA a los cambios inconstitucionales de gobierno, Declaración de la Unión Africana sobre los principios que rigen las elecciones democráticas en África.
- Unión Europea (UE): Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, Resolución del Consejo y de los Estados Miembros reunidos en el Consejo sobre derechos humanos, democracia y desarrollo, El Acuerdo de Cotonú.
- Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE): Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE, Carta de París para una Nueva Europa.
- Consejo de Europa - Comisión de Venecia: Código de buenas prácticas en materia electoral, Directrices para los referendos constitucionales a nivel nacional, Directrices sobre la prohibición y disolución de partidos políticos y medidas análogas.
- Organización de Estados Americanos (OEA): Carta Democrática Interamericana, Declaración de Santiago sobre Democracia y Confianza Pública, Declaración de Nuevo León.
- Mercosur: Declaración Presidencial Sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, Protocolo de Ushuaia Sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile.
- Naciones Unidas: Declaración Universal de los Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Declaración y Programa de Acción de Viena, Declaración del Milenio de las Naciones Unidas.
Recomendaciones en la Protección de Denunciantes de Corrupción
La corrupción es un fenómeno ampliamente generalizado a nivel mundial y combatirlo es una tarea compleja. El papel de aquellos que alertan o denuncian prácticas corruptas es esencial en la lucha contra la corrupción, y su protección un elemento de gran relevancia en cualquier Estado que aspire a erradicar o minimizar su impacto. Por esta razón, numerosas organizaciones internacionales han emitido recomendaciones sobre los principios que deben inspirar las normas de protección al denunciante de la corrupción. Por lo general, estos principios tienen un carácter genérico dado que están pensados para servir de indicadores a los legisladores nacionales en cuanto a los requerimientos mínimos que una buena ley de protección de denunciantes debe de cumplir.
En base a las recomendaciones publicadas por seis organismos, incluyendo la OCDE, Transparencia Internacional, el Consejo de Europa, el Government Accountability Project (GAP), Blueprint for Free Speech y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), se han elaborado una serie de indicadores que conforman los estándares mínimos que una ley de protección de los denunciantes de la corrupción debería cumplir.
Ámbito y Objeto de las Denuncias
El ámbito objetivo es el conjunto de materias que abarca una ley. Existe unanimidad entre las organizaciones internacionales en que las leyes de protección de denunciantes no deben limitarse únicamente al sector público, sino que deben abarcar también el sector privado. Otro aspecto donde existe unanimidad en las recomendaciones se refiere al objeto de las denuncias, esto es, al conjunto de irregularidades por cuya denuncia se tiene derecho a la protección. La postura común es que la lista de irregularidades debe de ser lo más amplia posible, sin limitarse únicamente al concepto de corrupción y abarcando incluso cuestiones tales como conductas peligrosas para el medio ambiente o la salud pública.
Respecto a la cuestión de si la regulación de la protección de los denunciantes debe de recogerse en una ley específica, los organismos mantienen posturas diversas. Algunas como la OCDE o Transparencia Internacional consideran que es mejor que exista un único texto legal que regule la protección de los denunciantes de corrupción, ya que de esta forma es más sencillo monitorizar y revisar posteriormente la legislación.
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Canales y Confidencialidad
Una cuestión clave respecto de la cual las recomendaciones internacionales son más heterogéneas es la relativa al canal a través del cual se pueden realizar las denuncias a efectos de obtener la protección jurídica asociada a la condición de denunciante. La OCDE o el GAP entienden que se debiera ofrecer idéntica protección a todos los canales sin establecer ninguna jerarquía entre ellos o imponer restricciones. Sin embargo, Transparencia Internacional y Blueprint proponen un sistema jerarquizado de canales de denuncia, en el que se priorizan los canales internos si bien también gozan de protección los canales externos siempre que su uso haya estado justificado.
La cuestión de las denuncias y filtraciones que contienen material clasificado es particularmente delicada. Las recomendaciones internacionales consideran que, ya sea a través de legislación específica o bien estableciendo canales especiales para ese propósito, las denuncias con información clasificada deben de seguir cauces especiales. La UNODC y el Consejo de Europa emiten una recomendación muy concreta relativa a que las restricciones a las denuncias siempre deben de referirse a un tipo de información, no a una categoría de trabajadores.
Sí existe unanimidad absoluta entre los organismos internacionales en torno a la necesidad de que se garantice la confidencialidad del denunciante, ya que esta es la primera medida de protección frente a potenciales represalias. Sin embargo, no existe unanimidad respecto a si se debieran admitir o no las denuncias anónimas. Otro punto de acuerdo consiste en exigir a los denunciantes únicamente una creencia razonable de que la información que están aportando como fundamento de su denuncia es verdadera. Respecto a la compensación de los denunciantes no existe una postura común, si bien la mayoría de las organizaciones recomiendan que exista algún tipo de reconocimiento, aunque este no sea necesariamente de tipo económico.
Ámbito Subjetivo y Derechos del Denunciante
El ámbito subjetivo se refiere a las personas a las que afecta o a las que se quiere proteger con la ley. La postura es casi unánime en este sentido: la ley debe de proteger a cualquier persona que denuncie siempre que exista algún tipo de relación entre ella y el denunciado. No debe, por lo tanto, limitarse únicamente a categorías específicas de trabajadores ni tan siquiera a aquellas personas que tengan relación laboral con la persona o entidad denunciada, aunque sí debe de existir algún tipo de relación. De entre los organismos analizados sólo la UNODC va aún más allá al considerar que cualquier ciudadano debería tener la capacidad de denunciar aunque no tenga relación con el denunciado y de recibir la protección correspondiente.
Los derechos del denunciante constituyen el conjunto de derechos subjetivos de todo tipo que se reconoce a los denunciantes. Existe unanimidad en que las leyes de protección de denunciantes tienen que recoger medidas de protección extensivas contra todo tipo de represalias, ya que ésta es una cuestión clave. La inversión de la carga de prueba supone que, si un denunciante de corrupción denuncia que ha sufrido medidas desfavorecedoras o represalias como consecuencia de sus revelaciones, recaerá sobre su empleador o sobre quien haya implementado tales medidas la carga de probar que estas no son una venganza por las revelaciones del denunciante, y que responden a motivos distintos. La excepción al deber de sigilo es una medida fundamental para que los trabajadores que son conocedores de irregularidades puedan denunciar. Se trata de evitar la legislación que exige confidencialidad a los empleados públicos o la regulación contractual que recoge cláusulas de confidencialidad.
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Garantías y Actuaciones Complementarias
Las garantías y el régimen sancionador son el conjunto de normas que aseguran el cumplimiento efectivo de las normas establecidas en la ley. En este caso, las organizaciones están de acuerdo en exigir la existencia de una autoridad específica encargada de la protección de los denunciantes. No existe unanimidad, sin embargo, respecto al tipo de organismo que debe de encargarse de llevar a cabo las tareas de investigación de las irregularidades denunciadas y sobre si debe de ser el mismo organismo que protege a los denunciantes. Organizaciones como Blueprint sí recomiendan la creación de una autoridad encargada de las investigaciones, al menos en su etapa temprana. No obstante, la UNODC sí que recomienda que las tareas de investigación de irregularidades y las tareas de protección al denunciante sean llevadas a cabo por autoridades separadas, ya que “la separación funcional de estas dos tareas ayuda a lograr que las personas debidamente capacitadas se concentren en su esfera de competencia y acumulen conocimientos especializados”.
Un aspecto sobre el que existe unanimidad absoluta es que las leyes de denunciantes tienen que contemplar la revisión del propio texto legal pasado un periodo de tiempo para evaluar su impacto, así como incluir medidas de transparencia. Otro aspecto sobre el que el consenso es muy grande es en la necesidad de que las leyes se complementen o incluyan medidas de formación a los trabajadores para que sepan cómo actuar si se encuentran con una irregularidad. Aunque no hay unanimidad a este respecto, sí se recomienda por algunos organismos que las leyes se complementen con medidas de publicidad y campañas de sensibilización sobre la necesidad de proteger a los denunciantes. Finalmente, un aspecto importante que solo la UNODC incluye en sus recomendaciones es la necesidad de que las leyes de protección prevean la colaboración entre distintas Administraciones y Estados.
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