Bienvenidas y bienvenidos a este curso que hemos denominado “Guía breve del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa”, a través del cual expondremos aspectos del derecho sustantivo y adjetivo del procedimiento administrativo sancionador en materia disciplinaria.
Dicho en otras palabras, aprenderemos la parte sustantiva que corresponde al conjunto de normas que establecen derechos y obligaciones para los sujetos de la Ley que, en este caso, corresponde a aquellas personas que son consideradas servidoras públicas, así como las reglas procedimentales para hacer efectiva su aplicación, en donde ubicaremos también a las autoridades competentes para conocer de este tipo de asuntos, las etapas del procedimiento, desde el inicio de una investigación hasta la ejecución de las sanciones aplicables.
Es importante conocer de esta materia, ya que, como personas servidoras públicas, en cualquiera de sus ámbitos, todos somos susceptibles de cometer alguna falta que pudiese ser investigada por alguna autoridad administrativa, por lo que, desde un enfoque preventivo, queremos compartirles cuáles son esas faltas y cómo se lleva a cabo el procedimiento de responsabilidad administrativa, en sus etapas de investigación, substanciación y resolución.
Marco Jurídico de las Responsabilidades Administrativas
Es muy importante que conozcas las leyes que regulan un procedimiento de responsabilidad administrativa, por lo cual a continuación te daremos una breve explicación sobre la fundamentación.
Base Constitucional
En ese apartado introductorio, resulta oportuno mencionar que el derecho administrativo disciplinario, tiene su fundamento dentro del orden constitucional, tanto del ámbito federal como del estatal, en los artículos 108 y 109 fracción III, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 122 y 124 fracción II, primer párrafo, de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato.
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Estos artículos establecen por un lado, quiénes son las personas que se consideran servidoras públicas y, por otro, los motivos por los cuales pueden ser sujetos de la aplicación de sanciones administrativas. En ese sentido, podemos señalar que el procedimiento de responsabilidad administrativa es independiente y autónomo del político, del penal y del civil.
También podemos afirmar que su objetivo es preservar el correcto y eficiente servicio público, de ahí que el Estado en su carácter de superior jerárquico tenga la atribución de castigar las faltas disciplinarias de sus servidores públicos e incluso expulsarlos cuando la comisión de sus actos u omisiones sean incompatibles o perjudiciales con el servicio público.
Tesis Relevante sobre los Principios del Procedimiento
Al respecto resulta conveniente citar la siguiente tesis:
Registro digital: 185652
Instancia: Segunda Sala
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Novena Época
Materias(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: 2a. CXXVI/2002
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, octubre de 2002, página 475
Tipo: Aislada
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RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 109 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, CON MOTIVO DE LA INVESTIGACIÓN DE CONDUCTAS U OMISIONES QUE PUEDAN CONSTITUIRLAS.
El artículo 109 constitucional contiene diversos principios, a saber: que el procedimiento de responsabilidad administrativa es independiente y autónomo del político, del penal y del civil a que pudiera dar lugar una sola conducta ilícita cometida por un servidor público; que la naturaleza de la responsabilidad administrativa tiene como objetivo preservar el correcto y eficiente servicio público, según se lee de su fracción III que señala que se sancionarán los actos u omisiones de los servidores públicos «… que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. …»
La autonomía del procedimiento, en concordancia con la propia naturaleza de la responsabilidad administrativa, conlleva a determinar que la sanción también es administrativa y, por ende, que la sustanciación de ese procedimiento y la imposición de la sanción corresponden al superior jerárquico del servidor público infractor; finalmente, que la potestad del superior jerárquico para castigar faltas disciplinarias de los servidores públicos, regulada en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, acoge el sistema que reconoce a la administración esta potestad doméstica, derivada de la función de autotutela que le permite sancionar faltas de sus miembros e, incluso, expulsarlos cuando su permanencia es incompatible con aquélla.
Sistema Nacional Anticorrupción
Una vez que hemos precisado el origen y naturaleza del régimen de responsabilidades administrativas, resulta oportuno mencionar algunos aspectos relevantes del Sistema Nacional Anticorrupción. El 27 de mayo de 2015 se publicó el decreto por el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Principios y Directrices que Rigen la Actuación de los Servidores Públicos
En el artículo 2, en su fracción I, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y su análogo de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, se establece que es objeto de la Ley, establecer de los principios y obligaciones que rigen la actuación de los Servidores Públicos.
Así, en el Libro Primero de ambos cuerpos normativos denominados: “Disposiciones sustantivas”; Capítulo II, llamado “Principios y directrices que rigen la actuación de los Servidores Públicos”, se establece en el artículo 7, que todos los servidores públicos deberán observar en el desempeño de su empleo una serie de principios y valores. Para hacer efectiva la aplicación de estos principios, los servidores públicos observarán las siguientes directrices:
- Actuar conforme a lo que las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas les atribuyen a su empleo, cargo o comisión, por lo que deben conocer y cumplir las disposiciones que regulan el ejercicio de sus funciones, facultades y atribuciones.
- Conducirse con rectitud sin utilizar su empleo, cargo o comisión para obtener o pretender obtener algún beneficio, provecho o ventaja personal o a favor de terceros, ni buscar o aceptar compensaciones, prestaciones, dádivas, obsequios o regalos de cualquier persona u organización.
- Satisfacer el interés superior de las necesidades colectivas por encima de intereses particulares, personales o ajenos al interés general y bienestar de la población.
- Dar a las personas en general el mismo trato, por lo que no concederán privilegios o preferencias a organizaciones o personas, ni permitirán que influencias, intereses o prejuicios indebidos afecten su compromiso para tomar decisiones o ejercer sus funciones de manera objetiva.
- Actuar conforme a una cultura de servicio orientada al logro de resultados, procurando en todo momento un mejor desempeño de sus funciones a fin de alcanzar las metas institucionales según sus responsabilidades.
- Administrar los recursos públicos que estén bajo su responsabilidad, sujetándose a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
- Promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y tratados internacionales.
- Corresponder a la confianza que la sociedad les ha conferido; tendrán una vocación absoluta de servicio a la sociedad, y preservarán el interés superior de las necesidades colectivas por encima de intereses particulares, personales o ajenos al interés general.
- Evitar y dar cuenta de los intereses que puedan entrar en conflicto con el desempeño responsable y objetivo de sus facultades y obligaciones.
- Se abstendrán de asociarse con inversionistas, contratistas o empresarios nacionales o extranjeros, para establecer cualquier tipo de negocio privado que afecte el desempeño imparcial y objetivo en razón de intereses personales o familiares, hasta el cuarto grado por consanguinidad o afinidad.
- Separarse legalmente de los activos e intereses económicos que afecten de manera directa el ejercicio de sus responsabilidades en el servicio público y que constituyan conflicto de intereses, de acuerdo con lo establecido en esta Ley, en forma previa a la asunción de cualquier empleo, cargo o comisión.
- Abstenerse de intervenir o promover, por sí o por interpósita persona, en la selección, nombramiento o designación para el servicio público de personas con quienes tenga parentesco por filiación hasta el cuarto grado o por afinidad hasta el segundo grado.
- Abstenerse de realizar cualquier trato o promesa privada que comprometa al Estado mexicano.
La Responsabilidad Administrativa y su Configuración Objetiva
Exigir la responsabilidad de la Administración Pública es consecuencia de la aplicación de la sumisión de la administración pública al ordenamiento jurídico como todo sujeto de derecho, y conlleva la idea de que el derecho administrativo se constituye como garante. Las acciones de la Administración generan riesgos y, por ello, daños sobre las personas.
Para que esos daños residuales se cubran cuando son procurados pero inevitables, se configura la responsabilidad administrativa. Exigir la responsabilidad administrativa es la aplicación del estado de derecho, quien impone al ordenamiento jurídico que sea garantizador. Se funda en el principio de solidaridad, ya que no es justo que un solo sujeto lesionado en sus derechos haga frente a consecuencias lesivas que deriven de los actos del poder público.
Esta responsabilidad administrativa se extiende al daño causado en todos los entes públicos, que deben enfrentarse a la indemnización o a las obligaciones que conlleva su responsabilidad. La responsabilidad administrativa requiere de la apertura de un procedimiento ante el órgano de la administración que corresponda, por el que se canaliza una responsabilidad patrimonial.
Elementos de la Responsabilidad Administrativa Patrimonial
La responsabilidad de la Administración desde un punto objetivo se integra por sujetos activos que tienen la condición de perjudicados y por sujetos responsables que pertenecen a una entidad pública. Los elementos constitutivos de la responsabilidad administrativa son:
La Lesión o Daño
El daño es el elemento objetivo de toda reclamación patrimonial y se define como el menoscabo material o moral cuando hay una contravención de una norma, que una persona sufre y por la cual debe responder otra mediante una indemnización por los deméritos, los gastos que haya ocasionado el acto y el deterioro material directo. La Justicia exige que esa indemnización se realice en efectivo, de manera evaluable e individualizada en relación a una persona o a un grupo de personas.
La lesión debe contener las siguientes características:
- La lesión patrimonial que equivale a un daño o perjuicio en la modalidad de daño emergente o lucro cesante.
- La lesión se define como un daño ilegítimo.
- Hay un vínculo entre la lesión y quien la produce, entre el acto dañoso y el agente de la Administración, por lo que actúa el poder público en uso de sus potestades públicas.
- La lesión debe ser real y efectiva, no debe ser potencial, porque el perjuicio debe ser de una naturaleza que posibilite ser cifrado en dinero y con una compensación individual, estableciéndose un nexo de causa entre la acción que se produjo y el resultado ocasionado.
La Imputación
La imputación de la responsabilidad patrimonial es la titularidad administrativa de la actividad o del servicio donde se produjo el daño. Introduce la correcta gestión en el funcionamiento de los servicios públicos y es relevante en la producción de daño antijurídico. Se considera en la imputación de la responsabilidad el riesgo creado por el que debe responder la Administración. Para que ese riesgo sea relevante debe tener una cantidad y una calidad que merezca ser valorado como negativo para producir un resultado.
Antijuridicidad
La antijuridicidad no está conectada con el comportamiento o con el hecho ilícito, sino a los efectos perjudiciales en el patrimonio de la víctima. El daño antijurídico es el realizado cuando hay ausencia de un título jurídico que sea legitimador. Cuando se prescinde de la ilicitud o de la culpa, la responsabilidad se desplaza a la idea de la lesión patrimonial, como fundamento del sistema. La lesión es un daño jurídico en sí mismo.
La Relación de Causalidad
Para que haya una responsabilidad debe existir una relación de causalidad entre lo que constituye la actuación administrativa y el daño que se ha producido, para que la Administración deba resarcir ese daño provocado. Se debe establecer la causa del evento dañoso y verificar cuando se analice si se debe imputar a la Administración.
Al analizarse la relación de causalidad entre la acción administrativa y el efecto lesivo provocado, será preciso considerar que los rasgos que definen este nexo deben presentar inmediatez y exclusividad, deben ser de carácter directo en referencia a las consecuencias nocivas que provocan la reclamación. La jurisprudencia en muchas oportunidades ha admitido formas mediatas, o indirectas, entre la causa y los efectos, al apreciar la responsabilidad patrimonial.
Autoridades Competentes en Materia de Responsabilidades Administrativas
El artículo 9 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, señalan en similares términos las autoridades que en el ámbito de su competencia se encuentran facultadas para aplicar la Ley.
Por su parte el artículo 10 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y su similar de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, refieren en similares términos que La Secretaría (Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno en el caso del poder ejecutivo federal, y Secretaría de la Honestidad en el caso del estado de Guanajuato) y los Órganos Internos de Control, tendrán a su cargo, en el ámbito de su competencia, la investigación, substanciación y calificación de las Faltas administrativas.
También señalan que tratándose de actos u omisiones que hayan sido calificados como Faltas administrativas no graves, la Secretaría correspondiente, y los Órganos Internos de Control serán competentes para iniciar, substanciar y resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa en los términos previstos en esta Ley.
Finalmente, cabe señalar que conforme al artículo 115 de las leyes general y estatal en la materia, la autoridad investigadora deberá ser distinta a aquella a quien se encomiende la substanciación y, en su caso, resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa, señalando que para tal efecto los entes públicos deberán contar con una estructura orgánica necesaria para realizar las funciones de las autoridades investigadoras de las substanciadoras, garantizando la independencia entre ambas.
El Proceso de Investigación de Faltas Administrativas
En materia de responsabilidad administrativa, la investigación por la presunta responsabilidad de faltas administrativas puede iniciar de oficio, por denuncia o derivado de auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o, en su caso, de auditores externos.
También es importante señalar que las denuncias pueden ser anónimas, en cuyo caso, las autoridades investigadoras mantendrán con carácter confidencial la identidad de las personas que denuncien las presuntas infracciones. Desde luego, la denuncia deberá contener los datos o indicios que permitan advertir la presunta responsabilidad por la comisión de las faltas administrativas, no obstante que las autoridades investigadoras conducirán sus actuaciones debidamente fundadas y motivadas respecto de las conductas de los servidores públicos y particulares que puedan constituir responsabilidades administrativas en el ámbito de su competencia.
Tipos de Faltas Administrativas y Beneficios Aplicables
A continuación, se presenta un resumen de faltas administrativas recurrentemente señaladas y los beneficios legales que, en ciertos casos, pueden llevar a la no imposición de sanciones, conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF).
| Tipo de Falta Administrativa Acreditada | Disposiciones Incumplidas de la LGRA | Artículo de la LOPJF Involucrado | Beneficio Legal Aplicado para No Imponer Sanción |
|---|---|---|---|
| Falta administrativa no grave | Artículos 32 y 33, fracción III | Artículo 110, fracción XVI | Artículo 77 o Artículo 101, fracción II de la LGRA |
| Falta administrativa no grave | Artículos 32 y 33, fracción I, inciso a) | Artículo 110, fracción XVI | Artículo 101, fracción II de la LGRA |
| Falta administrativa | Artículos 32 y 33, fracción III | Artículo 131, fracción XI | Artículo 77 o Artículo 101, fracción II de la LGRA |
| Falta administrativa señalada (genérica) | No especificado en el beneficio | No especificado en el beneficio | Artículo 101, fracción II de la LGRA |
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