El 31 de diciembre de 1994 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto que reformó diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con el sistema de impartición de justicia. Esta reforma es generalmente considerada como un punto de inflexión en el diseño del Poder Judicial federal y el sistema de control de la constitucionalidad en México. De manera específica, se estableció una nueva composición de la Suprema Corte de Justicia y se le atribuyeron nuevas facultades que la configuraron prácticamente como un tribunal constitucional.
Entre las nuevas facultades de la Suprema Corte de Justicia la reforma estableció dos nuevos mecanismos de control de constitucionalidad: la "controversia constitucional" y la "acción abstracta de inconstitucionalidad" (en adelante "acción de inconstitucionalidad"). La introducción de estas figuras tenía la intención expresa de otorgar a la Suprema Corte Mexicana una función de tribunal constitucional, es decir, "dotarla de atribuciones para controlar la constitucionalidad de cualquier acto de autoridad, permitir que los órganos del Estado defendieran sus competencias, facultar el planteamiento de cuestiones de constitucionalidad de tipo abstracto, y darle a las resoluciones efectos generales".
Desde entonces diversos autores han estudiado, principalmente desde una perspectiva doctrinal, estas dos figuras, en particular la acción de inconstitucionalidad. Se han analizado sus alcances y se han sugerido diversas reformas para perfeccionar su funcionamiento. No obstante lo anterior, prácticamente no existen estudios que proporcionen información empírica para valorar el funcionamiento que en la práctica ha tenido este medio de control constitucional.
Este artículo presenta una síntesis y actualiza los principales resultados de un estudio más amplio que realizó un balance de las acciones de inconstitucionalidad luego de 12 años de operar en el sistema jurídico mexicano. Precisamos que este trabajo no es estudio doctrinal, sino que se concentra en el análisis de los datos de las controversias resueltas por la Suprema Corte de Justicia entre 1995 y 2007. Como se documenta adelante, del análisis se desprende que aunque durante varios años las acciones de inconstitucionalidad que se interpusieron fueron relativamente pocas y se utilizaron mayormente en materia electoral, con el tiempo su número se ha incrementado significativamente y también se ha diversificado su materia e impacto como resultado de un litigio constitucional cada vez más complejo y diverso.
Los datos muestran con un nivel suficiente de confianza que las acciones de inconstitucionalidad han cumplido su función de control de la constitucionalidad con una eficacia aceptable y que resulta previsible que el número de acciones de inconstitucionalidad se incrementará en los próximos años. Consideramos que este estudio puede contribuir a valorar los posibles impactos de algunas de las reformas propuestas en la materia, en particular luego de la publicación del Libro blanco de la reforma judicial y de los trabajos de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión para la Reforma del Estado (CENCA) en materia de reforma judicial. Aunque como se ha dicho, este artículo no es un estudio doctrinal sobre las acciones de inconstitucionalidad, en beneficio de los lectores se expondrá de manera muy sucinta en qué consisten, remitiéndolos a la vasta bibliografía especializada que existe en la materia.
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¿Qué es la Acción de Inconstitucionalidad?
La acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de control constitucional que se interpone ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación con la finalidad de que ésta examine la constitucionalidad de una ley o un tratado internacional. Se trata de un mecanismo de control constitucional que no implica la existencia de un agravio o interés específico, sino que se plantea como una revisión en abstracto de la constitucionalidad de una ley o tratado internacional.
Características de la Acción de Inconstitucionalidad
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia ha establecido las siguientes características de la acción de inconstitucionalidad:
- Se promueve para alegar la contradicción entre una norma impugnada y una de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
- Puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y un mínimo de 33% de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma.
- Supone una solicitud para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación analice en abstracto la constitucionalidad de una norma.
- Se trata de un procedimiento.
- Puede interponerse para combatir cualquier tipo de normas.
- Sólo procede por lo que respecta a normas generales.
- La sentencia tendrá efectos generales sólo si es aprobada por cuando menos ocho ministros.
Órganos Legitimados para Interponerla
Los órganos legitimados para interponer una acción de inconstitucionalidad son los siguientes:
| Órgano Legitimado |
|---|
| El 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. |
| El 33% de los integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. |
| El 33% de los integrantes de las legislaturas de las entidades federativas. |
| Los partidos políticos con registro nacional o estatal. |
| El procurador general de la República. |
| Organismo garante que establece el artículo 6°. |
Resultados de la Resolución
Una resolución de la Corte puede declarar con relación a la norma impugnada su constitucionalidad (validez), su inconstitucionalidad (invalidez), su invalidez parcial, el sobreseimiento o la desestimación (cuando la votación no alcanza los ocho votos necesarios y por ello la norma no se declara inconstitucional).
Metodología del Estudio Empírico
El estudio comprende las acciones de inconstitucionalidad resueltas en el periodo que va de enero de 1995 a diciembre de 2007. Cuando se inició la investigación se carecía de datos oficiales que permitieran conocer con certeza el universo total de acciones de inconstitucionalidad presentadas y resueltas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por ello, y para construir la muestra, se procedió a buscar los asuntos digitalizados en la Suprema Corte de Justicia de la Nación o en Internet a través del Diario Oficial de la Federación. Luego de esta búsqueda se identificaron 301 casos resueltos.
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Aunque no constituyen el total de las acciones de inconstitucionalidad resueltas durante el periodo de estudio ni -como hubiera sido deseable- se tuvo acceso directo al expediente, se construyó una muestra suficientemente representativa que permite asegurar conclusiones robustas y válidas. Para construir la base de datos se realizó un estudio exhaustivo del procedimiento y las resoluciones a partir del cual se identificaron 63 variables. Una vez elegidas las variables y concluida la base de datos, se procedió al análisis e interpretación de los datos.
Los resultados que se exponen a continuación son sólo una muestra de los resultados obtenidos, pues la base de datos permite muchas otras posibilidades de explotación. Para facilitar la exposición se utilizan una serie de gráficas y tablas comparativas, todas elaboradas a partir de la base de datos, salvo que se indique de manera expresa otra fuente.
Análisis Empírico de las Acciones de Inconstitucionalidad
El análisis que presentamos se estructura a partir de una selección de tópicos, a saber: órganos legitimados; acumulación; materias; sentido de las resoluciones; votación y tiempos de resolución. Para cada apartado se construyeron distintos indicadores que permiten mostrar los principales resultados.
1. Órganos Legitimados y su Actividad
Este apartado tiene por objeto conocer quiénes son los órganos legitimados que, en la práctica, interponen con mayor frecuencia acciones de inconstitucionalidad. Los resultados se agruparon en los cuatro grupos siguientes: 1) partidos políticos (federales y estatales); 2) órganos legislativos estatales (legislaturas locales y Asamblea Legislativa del Distrito Federal); 3) procurador general de la República, y 4) órganos legislativos federales (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores).
Se observa que los órganos legislativos federales han sido los usuarios menos activos. El procurador general de la República presentó actividad en la materia hasta 2001, pero el número de acciones interpuestas por este órgano se ha incrementado significativamente en particular desde 2006. Los órganos legislativos estatales han promovido relativamente pocas acciones pero de manera constante, aunque su participación disminuyó en 2007. Esta misma situación se observa en los partidos políticos, quienes son los actores que, sin embargo, han interpuesto el mayor número de acciones a pesar de haber obtenido su legitimación hasta 1996.
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A. Órganos Legislativos Federales
Entre junio de 1995 y diciembre de 2007 el Congreso de la Unión aprobó o reformó 703 leyes. La Cámara de Diputados promovió sólo cuatro acciones de inconstitucionalidad: una en 1996, dos en 2003 y una en 2004. Por su parte la Cámara de Senadores lo hizo en una ocasión en 2006. Claramente la actividad del Congreso en conjunto y de cada una de las Cámaras en particular ha sido mínima y discontinua, particularmente si se le compara con otros actores (por ejemplo, la PGR interpuso 95 acciones en el mismo periodo).
Así, las cámaras son órganos que prácticamente no han utilizado la acción de inconstitucionalidad. Ello sugiere bien que las minorías parlamentarias han decidido no utilizar este mecanismo, o bien que el porcentaje que se requiere para utilizarlo (33%) es demasiado alto considerando la configuración del Congreso y de las minorías parlamentarias en los últimos años, lo que hace que este pueda utilizarse sólo en condiciones excepcionales.
Un aspecto que merece atención especial es el relativo a los tratados internacionales. El Senado se encuentra legitimado de manera exclusiva para impugnarlos, sin embargo en ningún caso lo ha hecho, a pesar de que entre 1996 y 2005 se aprobaron aproximadamente 355 instrumentos internacionales, con los más variados temas: medio ambiente, comercio exterior, cooperación técnica y científica, telecomunicaciones, turismo, fiscal, intercambio cultural, derechos humanos, extradición y asistencia mutua en materia penal, entre otros.
Al respecto, podemos suponer que existe de hecho una especie de control constitucional previo relacionado con la aprobación de los tratados internacionales. Por un lado está la Presidencia de la República, a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, que son las instancias encargadas, entre otras funciones, de examinar la constitucionalidad de los tratados internacionales que suscribe el Ejecutivo; y por otro está el propio Senado de la República que realiza un segundo análisis de constitucionalidad a través de las comisiones respectivas antes de ser aprobados por el Pleno de ese órgano. Esto explicaría por qué, en la práctica, existan pocas probabilidades de que una minoría de 33% de senadores impugne la constitucionalidad de un tratado mediante una acción de inconstitucionalidad.
B. Procurador General de la República
El procurador general de la República ha promovido 95 acciones de inconstitucionalidad entre 2001 y 2007. Existe un incremento significativo de la actividad del procurador a partir de 2006, lo que lleva a preguntarse qué factores incidieron en este notable cambio de política. Proponemos como hipótesis que esto puede explicarse por la especialización institucional del litigio constitucional dentro de la PGR, la relativa autonomía de los procuradores, la creciente complejidad de la acción gubernamental debido a la fragmentación política, así como la gestión y el interés específico de los diferentes procuradores con relación al control de la constitucionalidad.
En efecto, de diciembre de 1994 a diciembre de 2007, la Procuraduría General de la República tuvo cinco titulares. Las gestiones de Rafael Macedo de la Concha, Daniel Francisco Cabeza de Vaca y Eduardo Medina Mora incrementaron el número de acciones interpuestas. Sin embargo, destaca la gestión de Cabeza de Vaca pues, en un año y medio interpuso más acciones que su antecesor en cuatro años. Además, al correlacionar dicho número de impugnaciones con el sentido en que se resolvieron, la mayoría de las acciones resultaron fundadas, modificando la tendencia mostrada previamente. Resulta interesante destacar que el ex procurador Cabeza de Vaca se había desempeñado previamente com...
Procedimiento de la Acción de Inconstitucionalidad
La acción de inconstitucionalidad es un medio de control constitucional que se tramita ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) cuando se considera que una norma general (ley, tratado internacional, reglamento o decreto) no respeta lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El procedimiento inicia con el examen del escrito de demanda, corroborando que cumpla con los requisitos que señala la ley; en caso contrario, se prevendrá a la parte actora para que aclare su demanda. Cuando la demanda es admitida, se solicita al órgano emisor y al promulgador de la norma que se impugna, que rindan un informe dentro del plazo de quince días. De igual forma, se solicita a la Procuraduría /Fiscalía General de la República que manifieste su opinión (pedimento) sobre el asunto.
Después de presentados los informes requeridos, o habiendo transcurrido el plazo para ello, se otorga a las partes involucradas en el procedimiento un plazo de cinco días para que formulen sus alegatos. Cuando se impugnan leyes de carácter electoral, se consideran hábiles todos los días y horas.
Después de haber concedido a las partes la oportunidad para defender sus posiciones respecto a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, se estudia el asunto y se elabora un proyecto de sentencia para que se resuelva en definitiva. Durante la sesión del Pleno, se discute públicamente el proyecto de sentencia. Este proyecto puede ser aprobado, rechazado, o bien, sufrir modificaciones de acuerdo con las observaciones de los demás integrantes que conforman el Pleno. Al final de la discusión, se realiza la votación sobre el sentido de la sentencia.