El presente artículo, a partir de estudios doctrinales, informaciones y análisis de órganos públicos de diversos países, pretende acercarse y ahondar en el tema del Ombudsman Tributario a partir de la experiencia muy exitosa de dos países americanos: Estados Unidos y México.
El Servicio del Abogado del Contribuyente en Estados Unidos
Origen y Evolución Normativa
En el año 1988, se aprobó por Ley el Estatuto de los Contribuyentes (Taxpayer Bill of Rights) y se otorgó al Ombudsman autoridad para emitir, bajo algunas condiciones excepcionales, Órdenes de Asistencia a los Contribuyentes (Taxpayer Assistance Orders, en adelante TAO), las cuales deben cumplirse por las autoridades del IRS.
Las leyes de reestructuración y reforma del IRS del año 1998 marcan un importante hito en la historia del Servicio del Abogado del Contribuyente.
A partir de entonces, la legislación establece que el TAS será un organismo independiente en el seno del IRS, que el Abogado Nacional del Contribuyente tendrá representantes locales en todos los estados de la federación, y que el TAS no estará obligado a comunicar al IRS que recibió quejas de determinado contribuyente.
El Abogado Nacional del Contribuyente (National Taxpayer Advocate) es nombrado por el Presidente de la República con el visto bueno del Senado, y tiene un mandato de seis años, pudiendo ser designado para nuevos mandatos.
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Funciones Actuales del Servicio del Abogado del Contribuyente (Taxpayer Advocate Service)
En el año fiscal del 2017, 8.034 contribuyentes fueron asistidos presencialmente por el TAS, sin que hubiera necesidad de apertura de casos.
El número de casos abiertos en el año 2017 fue de 16.884, y en un 80% de ellos el contribuyente declaró al final que había quedado total o parcialmente satisfecho.
El promedio de duración de cada caso es de 53 días.
Como hemos dicho más atrás, hay situaciones excepcionales en las cuales los representantes del TAS pueden emitir Órdenes de Asistencia a los Contribuyentes (TAO), las cuales deben cumplirse por las autoridades del IRS.
La actuación sistémica del TAS es muy significativa e importante.
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Su objetivo es identificar patrones de cuestiones y problemas sometidos a su conocimiento por los contribuyentes, en orden a sugerir al Congreso y al mismo IRS medidas concretas y políticas generales para su solución.
Con el fin de garantizar más legitimidad popular y participación ciudadana en el proceso de identificación de problemas y sugerencia de mejorías de los servicios del IRS, en 1998 se creó, paralelamente al ya existente TAS, un órgano consultivo denominado Taxpayer Advocacy Panel (en adelante, TAP).
Los Despachos del Contribuyente de Baja Renta (Low Income Taxpayer Clinics)
El Servicio del Abogado del Contribuyente (Taxpayer Advocate Service) también es responsable de coordinar la gestión de más de 134 despachos o clínicas de servicios jurídicos que atienden a contribuyentes de baja renta en todos los estados de la federación.
El criterio para identificar al contribuyente de baja renta resulta del monto total de las rentas familiares, que no debe exceder a 250% del nivel de pobreza oficial en Estados Unidos.
En los años 70 se iniciaron las actividades de las clínicas fiscales para contribuyentes de baja renta, especialmente en las facultades de derecho, pero la falta de apoyo y financiación del gobierno federal hizo que el número de clínicas permaneciera muy bajo hasta los años 90, en los que existían en el país aproximadamente 10 clínicas fiscales.
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El gran impulso para la multiplicación de las clínicas se originó con la reforma tributaria promovida por el Presidente Clinton en el año 1998.
Un cambio en el Código Tributario estadounidense ha determinado que el Secretario de Hacienda pueda financiar, siempre que haya fondos disponibles, el desarrollo y la expansión de clínicas fiscales cualificadas para atender a contribuyentes de baja renta.
Los fondos destinados por el gobierno federal a las clínicas fiscales han crecido considerablemente y, en consecuencia, el número de clínicas también ha crecido.
En el año 1999, la financiación total del gobierno federal no llegaba a US$ 2 millones y había solamente 20 clínicas fiscales.
Según la conclusión del profesor Keith Fogg, las clínicas fiscales tienen actualmente una posición destacada en el ámbito de la tributación y del derecho tributario estadounidense, sea representando a casi 20.000 contribuyentes al año en controversias individuales con el IRS, sea proponiendo modificaciones y mejoras en la normativa fiscal a través de su actuación sistémica.
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente en México
Origen, Estructura Orgánica, Naturaleza Jurídica y Autonomía
La protección y defensa de los derechos e intereses de los contribuyentes en materia fiscal y administrativa, estará a cargo de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, correspondiéndole la asesoría, representación y defensa de los contribuyentes que soliciten su intervención, en todo tipo de asuntos emitidos por autoridades administrativas y organismos federales descentralizados, así como, determinaciones de autoridades fiscales y de organismos fiscales autónomos de orden federal.
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se establece como organismo autónomo, con independencia técnica y operativa.
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente está formada por el Procurador, por el Órgano de Gobierno de la Prodecón, por Delegados Regionales (distribuidos en la República Mexicana por cada Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa) y por asesores jurídicos.
Aunque su previsión legal se remonta al año 2004, la Prodecón no se creó efectivamente hasta el año 2006, mediante la promulgación de su Ley Orgánica, la cual fue impugnada por el Procurador General de la República ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) mediante la acción de inconstitucionalidad 38/2006, resuelta el 16 de mayo de 2008.
La resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación obligó a introducir modificaciones en la Ley mencionada, que se aprobaron el 7 de septiembre de 2009.
Sin embargo, la composición del Órgano de Gobierno, integrado por 6 consejeros independientes con sus respectivos suplentes, nombrados ambos directamente por el Presidente de la República por un término de 4 años, merma en mucho no solo la autonomía presupuestaria sino la autonomía en general de la Prodecón, pues a dicho Órgano le corresponde aprobar el proyecto de Presupuesto remitido por el Procurador de la Prodecón y, por otro lado, asume la decisión de las principales funciones de gestión y administración del propio instituto (entre las que se encuentra la de fijar las directrices y aprobar los programas anuales de actividades y las políticas; la aprobación del Estatuto Orgánico de la Prodecón, y aprobar el nombramiento de los delegados estatales o regionales de la Prodecón hecho por el Procurador).
La configuración expuesta del Órgano de Gobierno es el resultado e una mutilación de su autonomía llevada a cabo por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que declaró inconstitucional la configuración y el nombramiento de los integrantes del órgano de gobierno previstos en el artículo 12, fracción II de la LOPDC (Controversia Constitucional 38/2006).
Los fundamentos jurídicos utilizados por la SCJN para declarar inconstitucional la fracción II del artículo 12 de la LOPDC, se basaron principalmente en el principio de división de poderes (art. 49 de la Constitución) y en las atribuciones de nombramiento y remoción otorgadas al Presidente de la República (art.
De otro lado, sin embargo, un acierto de la LOPDC fue establecer que la dotación presupuestaria que se asigne a la Prodecón bajo ninguna circunstancia podrá ser inferior a la que se le haya asignado en el ejercicio inmediato anterior (art. 2).
Esta disposición es congruente con las directrices del Pacto Internacional de los Derechos Humanos - entre otros instrumentos internacionales - que el Estado mexicano está obligado a observar.
Si el objetivo prístino de la Prodecón es la protección de los derechos y garantías de los contribuyentes con vocación de justicia, la progresividad de los recursos destinados a la protección y garantía de los derechos humanos, según se exige en dicho tratado y en el artículo 1 de nuestra Constitución Federal, este objetivo se halla claramente reflejado en la prohibición de que los recursos asignados al Presupuesto de la Prodecón se vean disminuidos.
Ahora bien, a pesar de que la determinación de la progresividad de los recursos públicos asignados a la Prodecón supone una obligación legal, esta situación plantea dos inconvenientes que la misma Prodecón en el seno de su Órgano de Gobierno tendrá que resolver.
Uno, que la observancia al principio de progresividad no se convierta en una “mina de oro” para aumentar salarios burocráticos o estructura administrativa - actualmente casi la mitad de su presupuesto se dedica a servicios personales-.
El presupuesto actual de Prodecón, que se ha duplicado en 7 años, es de aproximadamente 41 millones de dólares anuales.
El presupuesto dedicado a servicios personales representa la mitad de su presupuesto en casi todos los años.
Por último, cabe señalar que el nombramiento del Procurador se realiza de entre una terna que presenta el titular del Ejecutivo Federal por el Senado de la República o por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La duración de su mandato es de 4 años, pudiendo ser nombrado para otro nuevo periodo.
De esta forma, el 28 de abril del 2011, de entre una terna propuesta por el titular del Ejecutivo Federal, fue elegida por el Senado de la República la Licenciada Diana Bernal Ladrón de Guevara como primera Ombudsman fiscal de México - una defensora no judicial de los contribuyentes -, previa comparecencia el 25 de abril del mismo año ante las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos.
Cabe mencionar que el Procurador podrá ser destituido y sujeto a responsabilidad por las causas y conforme a las disposiciones aplicables de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudiere incurrir (art.
Principales Servicios que Prodecón Presta al Contribuyente
La gama de servicios de Prodecón es muy amplia.
Todos los servicios son gratuitos.
En casi todos ellos Prodecón figura como un defensor no jurisdiccional de los contribuyentes.
- Prestar asesoramiento y consulta fiscal a los contribuyentes que enfrentan actos de las autoridades fiscales.
Son los servicios más abundantes.
En estos servicios, los ciudadanos no tienen la necesidad de ir personalmente a las oficinas sino que pueden hacerlo a través de distintos medios (Centro de Atención Telefónica, un chat en vivo, etc.).
- Recibir quejas de los contribuyentes sobre los actos de las autoridades fiscales.
No es necesario que el acto de la autoridad fiscal sea definitivo para que se pueda formular una queja.
De forma más acuciada atiende a asuntos relacionados con el embargo de cuentas bancarias, multas relacionadas con la Declaración Informativa de Operaciones con Terceros, devoluciones del Impuesto Sobre la Renta Anual rechazadas, regularización de construcciones en materia de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social, y Certificados de Origen que presentan problemas para Agentes Aduaneros, entre otros muchos.
Al recibir una queja los funcionarios de Prodecón formulan un requerimiento a la autoridad fiscal pertinente, la cual está obligada a responder en un plazo de tres días hábiles.
- Asumir la representación y defensa legal del contribuyente en los casos en que la cuantía del asunto no exceda de 30 veces el salario mínimo anual del Distrito Federal (1.300 dólares aproximadamente), a menos que se trate de asuntos sin cuantía o de cuantía indeterminada o bien de la defensa constitucional contra leyes y disposiciones fiscales.
Este servicio consiste en interponer los recursos administrativos procedentes y en su caso ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ejerciendo las acciones a que haya lugar, deduciendo con oportunidad y eficacia los derechos de sus representados, hasta su total resolución.
En el año 2017, los servicios de representación y defensa legal fueron alrededor de 12.000 casos.
- Actuar como mediador, intermediario y testigo público en el procedimiento de Acuerdos Conclusivos.
Este procedimiento se creó con motivo de una reforma fiscal en 2013 y entró en vigor el 1 de enero de 2014 (art. 69-C del Código Fiscal de la Federación).
Es el primer medio alternativo de solución de controversias en auditorías fiscales que se realiza en tiempo real.
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