En las últimas décadas, la preocupación por la contaminación y la protección del medio ambiente ha ganado importancia en la agenda pública, vinculándose con el desarrollo sustentable. Esto ha impulsado el diseño e implementación de estrategias e instrumentos, como la fiscalidad ambiental, que incluye tributos, exenciones y estímulos fiscales.
Los tributos ambientales, también conocidos como ecotributos, se han incorporado en sistemas jurídico-fiscales de países con políticas ambientales sólidas. Sin embargo, presentan problemas en su configuración jurídica, respeto a los principios constitucionales y en el contexto del libre comercio.
Conceptos y Definiciones Básicas
El establecimiento de tributos responde al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, como se indica en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). El tributo es una institución jurídica cuya finalidad es la contribución al gasto público, respaldada por los principios de proporcionalidad y equidad.
La finalidad recaudatoria de los tributos para contribuir a los gastos públicos es lo que la doctrina denomina la finalidad fiscal, para así distinguir a las finalidades extrafiscales que pueden añadirse a los tributos; ríos de tinta han corrido para estudiar y analizar la extrafiscalidad tributaria, y puede afirmarse que hay un consenso entre los autores al aceptarse que coexistan fines extrafiscales con el fin recaudatorio, siempre y cuando éste no se vea anulado por aquéllos.
Dentro de este marco conceptual, se utilizan los tributos con fines de protección ambiental. Es necesario comprender los conceptos y principios teóricos de los instrumentos económicos y de la fiscalidad ambiental, los cuales nacen en la ciencia económica para internalizar las externalidades negativas de tipo ambiental.
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Cuando un sujeto utiliza los recursos naturales o contamina, obtiene una ganancia sin asumir el costo de la degradación ambiental. Para corregir estas distorsiones, se proponen instrumentos económicos que internalicen la externalidad negativa, para que recaiga en el agente contaminador la obligación de asumir el costo ambiental; nace de esta forma el principio el que contamina, paga, difundido en 1974 por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
El principio el que contamina, paga contiene dos mandatos básicos: primero, que los costos sociales causados por la degradación ambiental deben ser pagados por quienes los generan; y segundo, que los poderes públicos no deben asumir las externalidades ambientales que benefician particularmente a los individuos; existen excepciones a este principio justificadas en el interés general.
El principio legitima las actuaciones de los poderes públicos para corregir las externalidades negativas de tipo ambiental, permitiendo la utilización de diversos mecanismos e instrumentos, incluidos los instrumentos con naturaleza tributaria. Se le otorga una función motivadora y no sancionadora.
En síntesis, la fiscalidad ambiental puede definirse como la estrategia de política económica-ambiental que utiliza al sistema fiscal, especialmente a los tributos, con fines de protección ambiental, los cuales pertenecen a la categoría de instrumentos económicos con fines de protección ambiental, según la literatura económica y la de controles indirectos en el vocabulario de política ambiental. Por su parte, los tributos ambientales son aquéllos que llevan incorporada la finalidad extrafiscal de protección ambiental, los cuales se clasifican, siguiendo a Herrera Molina, en dos categorías básicas: incentivadores y recuperadores de costos o redistributivos.
La fiscalidad ambiental presenta una naturaleza mixta de origen, con fundamentos, conceptos y fines varios, no siempre compatibles. Nace en la ciencia económica, se promueve en las políticas públicas, y en la práctica se estructura y aplica en el derecho tributario a través del sistema fiscal, y la legislación vigente en materia impositiva. Este último aspecto es el que interesa analizar en el caso mexicano.
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Antecedentes y Fundamentos
Los antecedentes legislativos de la fiscalidad ambiental mexicana se encuentran en el derecho ambiental, donde se vislumbra el deber del Estado de protección ambiental. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, con su artículo 27, es el antecedente directo de la protección ambiental estatal, ya que establece el deber del Estado de conservar y proteger los recursos naturales.
En 1971 entra en vigor la Ley Federal para la Prevención y Control de la Contaminación, siendo la primera legislación sectorial especifica en México para la materia ambiental. Esta ley pasó a denominarse Ley Federal de Protección al Ambiente en 1987, y finalmente en 1988, se aprueba la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) vigente, aunque ha sufrido diversas reformas. Esta ley contempla explícitamente a los instrumentos económicos desde el 31 de diciembre de 1996.
Anterior a las reformas de 1996 de la LGEEPA, está el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACA) paralelo al Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) vigentes desde el 1o. de enero de 1994, los cuales, al tener rango de normas internacionales aprobadas por México, son legislación vigente y por lo tanto antecedente y fundamento del derecho ambiental mexicano. El ACA señala en el apartado 1. f) de su artículo segundo, relativo a los compromisos generales de las partes que, "con relación a su territorio, cada una de las Partes... promoverá el uso de instrumentos económicos para la eficiente consecución de las metas ambientales".
Con base en el ACA, que introduce la posibilidad de implantar instrumentos económicos en México, considero que desde hace 10 años hay una vigencia legislativa de la fiscalidad ambiental en nuestro país.
En 1999 se reforma nuestra carta magna para acoger en su artículo 4o. el derecho a un medio ambiente adecuado, adquiriendo la protección de las garantías individuales, y en el artículo 25 el desarrollo sustentable como principio rector de la economía mexicana.
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Impuestos Ambientales y su Finalidad
Los impuestos ambientales pueden ser diferentes del resto de los impuestos, debido a que su implementación puede realizarse con fines distintos a los recaudatorios, como lo puede ser: modificar el comportamiento de los consumidores o incentivar diferentes tecnologías o productos.
Los impuestos ambientales pueden diferenciarse de otros impuestos, debido a que muchos de ellos se caracterizan en que su finalidad principal no es recaudatoria, sino que busca corregir una externalidad negativa(1). A este tipo de impuestos se le llaman pigouvianos(2). El clásico ejemplo de esto es el de una fábrica de jabón a las orillas de un río, en donde en la producción se contamina el río y afecta a un ganadero que usa el agua del río para dar de beber a su ganado.
Para que este tipo de impuestos tengan un beneficio más directo, es deseable que, los ingresos obtenidos, estén “etiquetados”. Es decir, que los ingresos obtenidos se usen con un fin en particular. Por ejemplo, el consumo de gasolina produce una externalidad negativa en el resto de la población en forma de aumentos en gastos de salud, por la contaminación del aire.
Ejemplos de Impuestos Ambientales en Diferentes Países
Existen diversas categorías de impuestos ambientales, incluyendo:
- Impuestos a la energía
- Impuestos al transporte
- Impuestos a la contaminación
- Impuestos a los recursos
La siguiente tabla muestra qué países gravan ciertas categorías de impuestos ambientales:
| Categoría de Impuesto | México | Australia | Chile | Alemania | Estados Unidos |
|---|---|---|---|---|---|
| Manejo de tierra, suelo y recursos naturales | Sí | Sí | Sí | Sí | Sí |
| Productos petroleros | Sí | Sí | Sí | Sí | Sí |
| Transporte aéreo | No | Sí | No | Sí | No |
Calidad Ambiental y Recaudación
Muchas veces los impuestos ambientales tienen como fin mejorar el ambiente y no necesariamente recaudar. Los países que gravan una mayor cantidad de las categorías anteriormente definidas son los que deberían de tener una mayor calidad ambiental.
Los resultados coinciden con lo esperado, en donde los países que gravan mas categorías (Australia y Alemania) son los países que recaudan más por este concepto (1.9 % del PIB) y, a su vez, los que presentan un mayor EPI (82.4 y 80.47, respectivamente).
El Papel de los Tributos en la Protección Ambiental
Durante los últimos cincuenta años la contaminación ambiental generada por el ser humano se ha convertido en una de las problemáticas más importantes y urgentes de la agenda internacional.
Dentro del amplio espectro de posibilidades, las medidas fiscales ecológicas han tenido durante los últimos años un importante protagonismo. Para comprender el funcionamiento de las medidas fiscales ecológicas es menester recordar que la concepción de la actividad financiera del Estado, definida como la actividad encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos para satisfacer las necesidades públicas, ha ido evolucionando. Esta actividad no se limita a la obtención de sumas de dinero para luego financiar gastos públicos, sino que también se utiliza para la consecución de otros fines constitucionalmente legítimos y exigibles.
La consolidación del intervencionismo estatal exaltó esta especial capacidad de ciertos gravámenes para ser utilizados en el logro de fines públicos, no como instrumentos exclusivamente recaudadores sino como mecanismos reguladores que influyen en el comportamiento de los contribuyentes.
Respecto a estas tres acciones, la diferencia es esencial y gradual en términos de mayor despliegue de actividad por parte del sujeto responsable de la contaminación ambiental para con el medio ambiente.
Hoy en día existe consenso sobre la trascendencia que implica para nuestras sociedades el uso del petróleo, los elevados riesgos y daños ecológicos que este genera y el significativo aporte que los tributos ambientales están demostrando a la hora de proteger al medio ambiente.
Los tributos son herramientas extremadamente útiles en la protección del medio ambiente al implicar una ... promoción activa de las políticas de defensa de los recursos naturales.
Finalidad Ecológica y Recaudación
Para que exista una verdadera finalidad ecológica el gravamen tiene que tener una entidad tal que altere sensiblemente las alternativas de los posibles agentes contaminantes. No basta con la mera sujeción de una actividad o bien contaminante, sino que la presión tributaria tiene que ser de una cuantía tal que al contribuyente no le dé prácticamente lo mismo agredir el medio ambiente que no hacerlo.
Si la actividad contaminante es tan elevada e intolerable que debe prohibirse, la opción no es implementar un tributo ambiental, ya que su finalidad es solo desalentar actividades contaminantes. La ausencia total de recaudación implica inexistencia de conducta gravada, y este objetivo no debe buscarse mediante un tributo sino mediante figuras prohibitivas acompañadas de controles administrativos y medidas sancionadoras eficaces.
Si afirmamos que un tributo con fines ultrafiscales conserva su finalidad recaudadora y que se aplica sobre conductas tolerables por la sociedad pero es conveniente su morigeración, nunca podrá tener naturaleza sancionatoria.
El Derecho financiero está integrado por cuatro disciplinas jurídicas: Derecho tributario, Derecho presupuestario, Derecho de la deuda pública y Derecho del patrimonio público. El Derecho tributario solo se ocupa de los recursos tributarios, que constituyen un ingreso de Derecho público.
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