Los impuestos que gravan las gasolinas y el diesel, en México, han tenido periodos donde, en lugar de lograr sus fines recaudatorios, han significado pérdidas para el fisco. La idea principal es que el componente variable del IEPS (tasa de la fracc. I) es la brecha -en términos porcentuales respecto del precio del productor- entre el precio de venta al público (PVP), antes de impuestos y costos de la estación de servicio, y el precio de venta de PEMEX (o precio del productor, PP). Históricamente, el Gobierno mexicano ha destinado una parte del presupuesto para subsidiar los precios de la gasolina.
El Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) en México
Las gasolinas y el diesel son algunos de los bienes que están sujetos a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS) de 1982, cuyas disposiciones en esta materia sustituyeron a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina. En la IEPS se establece que estos petrolíferos estarán gravados por dos diferentes figuras impositivas: una tasa y una cuota fija.
El Componente Variable: La Tasa del IEPS
La primera, referida en el art. 2A fracc. I, es una tasa que fluctúa mensualmente de acuerdo con la brecha existente entre el precio del productor (PP) y el precio de venta al público (PVP) o, en específico, el precio de venta antes de llegar a la estación de servicio (PAES, i.e. excluyendo el costo del flete, la ganancia de los franquiciatarios y los impuestos). La brecha, entre el PP y el PVP referida para la fracc. I, existe debido a que el primero varía de acuerdo con el precio internacional de referencia y es diferente para cada una de las Terminales de Almacenamiento y Distribución (TAD) de PEMEX.
Por el contrario, el último es homogéneo a lo largo del país y es relativamente constante con referencia al Índice Nacional de Precios al Consumidor. De modo que la tasa está expresada en términos de dicha brecha como porcentaje del PP. Además, cuando la brecha es positiva (i.e. el PAES es mayor que el PP), entonces la tasa del IEPS también es positiva y funciona como un impuesto. Por el contrario, cuando la brecha es negativa (i.e. el PAES es menor que el PP), la tasa es negativa y actúa como un subsidio.
La tasa del IEPS, al ser una especie de “colchón” entre el PVP (que es mayoritariamente uniforme a lo largo del país) y el PP (que es diferente entre cada TAD), permite preservar la homogeneidad de precios al consumidor. Por ejemplo, un consumidor que habitara cualquiera de dos ciudades en marzo del 2012, pagó un precio de $10.00 por litro de gasolina Magna. Sin embargo, ese mismo litro, PEMEX debió venderlo a $10.99 en Azcapotzalco y a $10.31 en Villahermosa porque los costos de transporte para la primera ciudad fueron más altos. Para Villahermosa, se muestra que en marzo del 2012, el PP fue mayor que el PAES, por lo que el monto del IEPS fue negativo; lo contrario sucedió para esa misma TAD en octubre del 2010, cuando el PP fue menor que el PAES y la tasa del IEPS fue positiva, generando una recaudación -marginal- de $0.04 por litro.
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Las tasas del IEPS se publican mensualmente en el Diario Oficial de la Federación, una vez que han sido calculadas por la Dirección de Política de Precios del Sector Petrolero de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y que han sido revisadas por PEMEX. Los datos se presentan por cada una de las 93 TAD y para cada tipo de combustible (PEMEX Magna, PEMEX Premium, PEMEX Diesel, Diesel Desulfurado y Diesel Marino). El hecho de que el precio internacional esté por encima del precio interno administrado ha provocado que las tasas resulten, en su mayoría, negativas desde el año 2006 y que, en lugar de que el consumidor final pague este componente del IEPS, lo absorba la SHCP y se lo acredite a PEMEX. En el año 2011, por ejemplo, la fluctuación de estas tasas fue más drástica para la gasolina Magna, cuyo valor mínimo fue de -57% del precio del productor y su máximo de -8%, con un promedio de -26.5% y una desviación estándar de 4.6.
El Componente Fijo: Las Cuotas Fijas del IEPS
Con respecto de las cuotas fijas, las cuales fueron adicionadas a la LIEPS en diciembre de 2007, tienen el objetivo de aumentar la recaudación para los estados y municipios. Corresponden a una tarifa por litro enajenado de:
| Combustible | Cuota por litro |
|---|---|
| Gasolina Magna | 36 centavos |
| Gasolina Premium | 43.92 centavos |
| Diésel | 29.88 centavos |
Estas cuotas entraron en vigor el 5 de enero de 2008 y se especificó que se aplicarían de manera gradual, imponiendo un incremento mensual de 2 centavos por litro de gasolina Magna, 2.44 centavos por litro de Premium y 1.66 centavos por litro de Diesel, hasta alcanzar las cuotas mencionadas. De acuerdo con el calendario establecido, lo anterior se completaría en el mes de junio del 2009. Sin embargo, como parte del Acuerdo Nacional a Favor de la Economía Familiar y el Empleo, para reducir los efectos de la crisis financiera internacional del 2008, el Ejecutivo Federal decidió congelar los incrementos de los precios de venta de las gasolinas, no así del diesel, por el periodo del 7 de enero al 15 de diciembre del 2009. Posterior a esta interrupción del calendario original, no existe información oficial sobre cuáles fueron los montos y periodos de incremento de cuotas que se han efectuado en la práctica.
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) en México
Un segundo impuesto que grava a las gasolinas y al diesel es el IVA. Éste es una tasa fija equivalente al 11% para las estaciones de servicio ubicadas en las zonas fronterizas y al 16% en el resto del país. Se aplica al precio final del consumidor sin incluir las cuotas del art. 2A fracc. II de la LIEPS, tal como se estipula en esta misma. Por el contrario, sí se considera la fracc. I del IEPS dentro del precio final, por lo que el IVA es un impuesto sobre un impuesto.
Desempeño Fiscal y Consecuencias de la Política de Combustibles
La estructura y relación precio-impuesto es uno de los factores que determinan el desempeño fiscal de un bien gravado. En los años recientes, el caso de los combustibles denota un rendimiento negativo de su estructura impositiva. Esto es porque las tasas del IEPS han alcanzado valores negativos tan altos que sobrepasan el monto total de las cuotas del IEPS y del IVA, en conjunto. Por ejemplo, en noviembre del 2011, en promedio para los tres combustibles, el IVA aumentó el precio antes de impuestos (PAI) en 14.7%, las cuotas lo incrementaron en 4.2% y las tasas lo disminuyeron en -35.8%.
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Por otro lado, la tendencia de la tasa del IEPS, a ser cada vez más negativa, ha modificado la composición del precio de la enajenación de cada litro de combustible. En marzo del 2010, el 92.0% del PVP de la gasolina Magna se destinó a cubrir los costos de PEMEX, el 7.5% a los costos y ganancias de las estaciones de servicio y el 0.5% representó la recaudación fiscal. En el mismo mes del siguiente año, las proporciones fueron de 96.3%, 7.3% y -3.6%, respectivamente.
Esta condición de precios relativamente bajos en el mercado mexicano, atribuible al esquema del art. 2A fracc. I de la LIEPS, si bien puede ser favorable para algunos sectores económicos, redunda en cinco situaciones que obstaculizan objetivos de saneamiento fiscal, eficiencia económica y equidad distributiva. En primer lugar, deriva en una menor recaudación, que incluso ha sido negativa desde el año 2006 (en 2011 fue de -145,765.4 mdp; Secretaría de Hacienda y Crédito Público 2012b). Segundo, no concilian con las medidas energéticas que requiere el país para disminuir la dependencia en las importaciones, las cuales satisficieron el 50.5% de la demanda interna de gasolinas y el 35.7% de la del diesel en el 2011.
En tercer lugar, los precios bajos fallan en proveer información a los usuarios acerca del problema de escasez de combustibles y, por tanto, propician que no se busque un consumo moderado de los mismos. Cuarto, mientras que en los países europeos los impuestos tienen carácter ecológico porque desincentivan financieramente al comprador y lo motivan a que explore otras alternativas, en México, los precios no contemplan los daños asociados al consumo de estos petrolíferos (emisión de Gases de Efecto Invernadero, enfermedades respiratorias, congestión vial, ruido, entre otras) y, al contrario, benefician a quienes más perjuicios provocan.
Subsidios a los Combustibles: Historia y Críticas
Comencemos recordando que históricamente el Gobierno mexicano ha destinado una parte del presupuesto para subsidiar los precios de la gasolina; el porcentaje de este subsidio se ajustaba cada año y la gasolina subía, este fenómeno se conoce comúnmente como “gasolinazo” y terminó con la reforma energética de la administración del presidente Enrique Peña Nieto. Al mismo tiempo que se dejó de invertir presupuesto para mantener la gasolina barata, se implementó el cobro de un Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS). El IEPS es un impuesto indirecto aplicado a productos como las gasolinas, diésel, bebidas alcohólicas y tabacos. Su objetivo es generar ingresos adicionales para el Gobierno, además de desincentivar el consumo de ciertos bienes que pueden ser perjudiciales para la salud o el medio ambiente.
Ante esta situación, se desató el descontento social y protestas alrededor del país, por lo que al poco tiempo la SHCP implementó una medida para aliviar la situación: dejar de cobrar parte del IEPS en algunos momentos para bajar el precio de la gasolina. Este estímulo fiscal se determina todas las semanas y es una herramienta utilizada por el Gobierno para amortiguar el impacto del alza en los precios internacionales del petróleo. Cuando el precio del petróleo sube, el gobierno aumenta el estímulo y cobra menos IEPS, por el contrario, cuando el petróleo baja, el gobierno disminuye los estímulos fiscales y vuelve a cobrar más IEPS. Cabe resaltar que el presidente Peña Nieto eliminó el subsidio al IEPS unas semanas antes de entregar la administración al presidente Andrés Manuel López Obrador, es decir que los cambios en la política fiscal de los combustibles son normales en las etapas de transición gubernamental.
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Si bien se anunció que por una semana no habrá estímulo fiscal para las gasolinas, cabe recordar que, hasta la semana pasada, el estímulo era apenas del 3% para la gasolina magna ya que la Premium no recibe estímulo desde el 2023, por lo que no hay gasolinazo. Durante el Gobierno del presidente López Obrador, el aumento a la gasolina fue el menor de los últimos tres sexenios anteriores con un aumento del 24%, comparada con el sexenio del presidente Peña Nieto en el que se encareció hasta en un 82% en términos brutos. En lo que respecta al periodo panista, el periodo de Felipe Calderón registró un incremento del 58.59% y Vicente Fox del 33%.
Inequidad y Efectos Negativos de los Subsidios
La reforma fiscal aprobada este año plantea la eliminación gradual del subsidio a los combustibles fósiles, además de un impuesto a la gasolina de 10.38 centavos por litro. Esta es una política que ha generado gran polémica entre la sociedad; la noción general apunta a que este subsidio beneficia a los más pobres. Según datos de la SHCP, por cada peso del subsidio a la gasolina que recibe un individuo perteneciente al 10% de la población con menores ingresos, un individuo en el 10% más rico se lleva 32 pesos. Esto es porque los individuos de mayores ingresos tienden a demandar mayor cantidad de combustible. Como mencionamos, el esquema actual en realidad subsidia a los segmentos más ricos de la población. El 20% más rico del país recibe casi 60% del beneficio total. En contraste, el 20% más pobre recibe tan sólo el 3%.
Si lo comparamos con políticas de combate a la pobreza, encontramos que tenemos maneras más eficientes de redistribuir la riqueza. Un ejemplo son las becas educativas de Oportunidades en donde 65.3% del beneficio lo recibe el 30% más pobre del país. Una política social tiene incidencia progresiva cuando entre menores ingresos tienes, más apoyo recibes. Actualmente, el Estado mexicano destina una cantidad de recursos importante al subsidio de la gasolina. En 2012, el subsidio representó 220 mil millones de pesos, lo que equivale a 1.4% del PIB. Durante 2013, la SHCP previó disminuir el subsidio y lo cifró en 48 mil 895 millones de pesos para todo el año. En el sector educativo, con el monto del subsidio hubiéramos podido pagar 7.58 veces el presupuesto total de la UNAM. Invertir en la educación es, sin duda, una política eficaz para disminuir la pobreza.
Generalmente, un subsidio causa un mayor consumo de un bien. Al subsidiar la gasolina estamos generando incentivos para el uso del automóvil y los combustibles fósiles, lo cual a su vez tiene un impacto social reflejado en mayor contaminación. Actualmente, México es uno de los países con mayor consumo de gasolina en el mundo al ubicarse en la posición 25.
Subsidios a la Gasolina e Inflación
Un aumento en el precio de la gasolina puede generar un aumento en los precios de los bienes que requieren transporte, como los alimentos. Sin embargo, esto no implica que habrá mayor inflación en el largo plazo. La inflación se define como un aumento sostenido y generalizado de los precios en una economía. En realidad, si analizamos experiencias de otros países podemos ver que los precios bajos de la gasolina no garantizan una inflación baja. Venezuela tiene uno de los precios de gasolina más baratos del mundo en 35 centavos de peso por litro y una inflación de 50% anual. Además, los impuestos a la gasolina tampoco generan más inflación. En Corea del Sur, Italia y Noruega hay un impuesto de más de 10 pesos por litro y ningún país tiene una inflación mayor al 3% anual.
El Caso de España: Impuestos sobre Hidrocarburos
En el caso de España (Península e Islas Baleares, no resulta de aplicación en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla), a los combustibles les afectan dos impuestos: el IVA y el Impuesto sobre Hidrocarburos (IH). El Impuesto Especial de Hidrocarburos es un tributo específico que se aplica a los carburantes. El tipo general es de 0,30432 €/l temporalmente por las medidas tomadas por la situación geopolítica (anteriormente 0,4007 €/l). Este monto incluye una reducción al mínimo Europeo durante el periodo 22/03/2026-30/06/2026 y un IVA reducido temporalmente. El precio que ves en el surtidor es una suma de tres grandes bloques: el coste de la materia prima y su procesamiento, los costes de logística y márgenes comerciales, y una importante carga fiscal.
Mecanismos de Apoyo Fiscal Recientes en México
Por cuarta semana consecutiva, el gobierno federal otorgará apoyos fiscales para contener el alza de los precios de los combustibles, particularmente de la gasolina regular (Magna) y el diésel. No obstante, el apoyo será menor respecto al que se aplicó esta semana, debido a menores presiones del costo de los energéticos. Del 13 al 17 de abril, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) aplicó un estímulo al diésel de 80.35 por ciento y en el caso de la gasolina regular, la de mayor consumo, fue de 26.97 por ciento. Esto significa que el gobierno absorbe una mayor parte de los impuestos.
| Combustible | Estímulo (%) | Gobierno cubre (pesos/litro) | Consumidor paga (pesos/litro) |
|---|---|---|---|
| Diésel | 80.35 | 5.91 | 1.44 |
| Gasolina Magna | 26.97 | 1.80 | 4.89 |
Dichas cuotas fueron publicadas en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación. En la semana del 4 al 10 de abril, el gobierno cubrió 5.97 pesos por litro de diésel y los consumidores 1.38 pesos; asimismo, absorbió 2.09 pesos por litro de gasolina Magna y los automovilistas pagaron 4.6 pesos. El diésel es el principal combustible para el transporte de carga, pasajeros, maquinaria y gran parte del sector productivo. Cualquier variación en su precio tiene impacto en los costos de distribución y, eventualmente, en los precios de bienes y servicios para el consumidor final. El precio de la gasolina en México no depende de un solo factor, se calcula a partir de una combinación de elementos: el precio internacional del petróleo, el tipo de cambio, los costos de traslado y distribución, el margen de ganancia de las estaciones de servicio y los impuestos. El subsidio es un apoyo mediante el cual el gobierno absorbe una parte del impuesto por la compraventa de combustible. Cuando el porcentaje es mayor, los conductores pagan menos. La baja de los apoyos ocurre en un entorno internacional más favorable en el mercado de energéticos.