Introducción: El Imperativo Digital
La digitalización de las economías ha estado moviéndose a un ritmo creciente y provocando cambios fundamentales en todos los aspectos de la sociedad. Al ser una de las actividades gubernamentales principales, la administración tributaria no es inmune a las sombras de dicha transformación. La innovación y el avance tecnológicos han estado generando cambios dinámicos y drásticos en el ecosistema tributario alrededor del planeta. La globalización ha obligado desde hace varios años a que la administración pública, los órganos recaudadores y la justicia en línea se modernice y se encuentre a la vanguardia tecnológica en materia tributaria.
Si a lo anterior, le agregamos la transformación digital que se ha generado por el confinamiento que la mayoría de los ciudadanos del mundo hemos experimentado desde hace más de un año derivado por el SARS-CoV2 (COVID-19), podemos advertir no solo un reto, sino un cambio de paradigma en la era digital, lo que ha provocado que tanto contribuyentes como autoridades fiscales, utilicen los medios tecnológicos para continuar no solo con la recaudación de impuestos, si no con la impartición de justicia tributaria, ya que también los tribunales competentes han desarrollado servicios soportados en medios tecnológicos cuyas características incorporan facilidades resultantes tanto de la disponibilidad de nuevas tecnologías, como de la mejora en cuanto a calidad de la información disponible.
Mejorar los índices de cumplimiento de los contribuyentes y disminuir la carga del cumplimiento tanto para contribuyentes como para administraciones tributarias son objetivos fundamentales de la digitalización de los procesos de las administraciones tributarias. Para alcanzar estos objetivos, las administraciones tributarias deben emplear una estrategia integral que se centre en aprovechar los potenciales beneficios de la transformación digital y, al mismo tiempo, minimice sus posibles retos y desventajas. Para apoyar los esfuerzos y las estrategias destinados a la digitalización de las administraciones tributarias de todo el mundo, la 2ª Conferencia Técnica de la NTO abordará también determinados problemas que pueden presentarse en el marco de la transformación digital de las autoridades fiscales.
La Evolución de la Administración Tributaria: De lo Manual a lo Digital
Las administraciones tributarias de los diferentes países se encuentran en etapas distintas del camino hacia la transformación digital total. La Administración tributaria 1.0 hace referencia al enfoque tradicional de las administraciones tributarias, caracterizado por los procesos manuales y en papel. Durante esta era, los contribuyentes debían presentar su información impositiva en formatos físicos y las autoridades fiscales procesaban y revisaban la documentación de forma manual. No obstante, este enfoque manual, a menudo, provocaba demoras, errores e ineficiencias.
En respuesta a las limitaciones de la Administración tributaria 1.0, surgió la Administración tributaria 2.0, también denominada «Administración electrónica». El objetivo de esta etapa era aprovechar las herramientas digitales y los enfoques basados en datos para optimizar los procesos de las administraciones tributarias. Así, las autoridades fiscales comenzaron a adoptar sistemas para completar formularios de manera electrónica y que permitan a los contribuyentes presentar sus declaraciones de forma digital. En la Administración tributaria 2.0, las autoridades fiscales comenzaron a utilizar herramientas de análisis y algoritmos para identificar a contribuyentes de alto riesgo y tratar datos. De este modo, se establecieron colaboraciones entre administraciones tributarias y otras agencias gubernamentales para facilitar el intercambio de datos e información, con el objetivo de mejorar los trabajos destinados al cumplimiento tributario.
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Las limitaciones de la Administración tributaria 2.0, por consiguiente, inspiraron el surgimiento de la Administración tributaria 3.0. La Administración tributaria 3.0 prevé un futuro en el que la tributación se convierte en una parte intrínseca de los ecosistemas digitales de los contribuyentes.
Beneficios de la Transformación Digital en la Gestión Tributaria
La transformación digital de las administraciones tributarias implica una serie de beneficios. Por el lado de los beneficios, la transformación digital puede simplificar procesos tributarios, aumentar el cumplimiento, mejorar la gestión y el análisis de datos, y promover la colaboración entre administraciones tributarias y otras agencias gubernamentales. Asimismo, estas cuestiones, en conjunto, mejoran la eficiencia, transparencia y equidad de los sistemas. Por ejemplo, la transparencia que viene ligada a la digitalización de la información de los contribuyentes podría mejorar la confianza de estos, además de consolidar la relación entre el Estado y los ciudadanos y derivar en una movilización de recursos fiscales internos eficiente (MRI).
La experiencia chilena es un buen ejemplo a resaltar, en virtud de las ventajas que ha ofrecido tanto a la administración tributaria como a los contribuyentes. Para la primera, se han reducido los costos del procesamiento de datos, sobre el uso del papel, impresiones, enmienda de errores, cambios de horarios de los empleados entre la provincia y la administración central, y se ha dado una verdadera simplificación administrativa, así como una reducción de la evasión fiscal debido a la base de datos sobre los contribuyentes. En el caso de los contribuyentes, se han disminuido las horas-visita a las oficinas de la tesorería, así como las llamadas telefónicas; se ha hecho más transparente la recaudación de las contribuciones; se proporciona información al contribuyente sobre lo recaudado y su destino -lo que ayuda en el ánimo del contribuyente para pagar sus tributos-; se efectúa la devolución de impuestos, especialmente del IVA y del ISR, vía Internet en un plazo de un mes; y de mantiene la secrecía sobre la información privada del contribuyente, mediante número de identificación fiscal personal, código secreto, y un número de expediente del impuesto devuelto; para el caso de inconformidades se realiza una notificación formal vía Internet. Además de las ventajas que se pudieron observar en el sistema de recaudación chileno, también podemos destacar otras, tales como la disminución de las obligaciones fiscales de los contribuyentes.
Por lo tanto, se ve con optimismo el uso de las nuevas tecnologías por parte de la administración tributaria, además de que ha sido bien valorado por los contribuyentes, en virtud de su utilización. En el país ibérico se ha llegado a la conclusión de que va a ser el propio ciudadano el que en un futuro próximo exija a la administración tributaria relacionarse exclusivamente por los medios electrónicos, descartando la posibilidad de hacerlo de la manera convencional.
Desafíos y Retos de la Transformación Digital
Sin embargo, independientemente de estos atributos positivos, el camino hacia la digitalización de las administraciones tributarias se ha estado enfrentando a diversos retos. Entre otros, la falta de infraestructura tecnológica básica ha sido un desafío importante en los países en desarrollo. En el caso de las economías en transición y los países desarrollados, los retos se relacionan más bien con el uso de los datos para mejorar el cumplimiento tributario y simplificar los procesos destinados a dicho cumplimiento.
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Por otra parte, los retos que deben superarse en el marco de la transformación digital de los países están vinculados de forma estrecha con el grado de avance digital general del país en cuestión. Mientras los países que se encuentran en las primeras etapas de la digitalización tienen dificultades para implementar la infraestructura necesaria, los países más avanzados en la materia se enfrentan a retos relacionados con la seguridad de los datos, la privacidad y la confidencialidad y afrontan los desafíos de tratar cuestiones éticas y jurídicas, asegurar un acceso equitativo a los servicios y recursos digitales, y formar a los trabajadores para adaptarse a la era digital. Por consiguiente, cada administración tributaria debe desarrollar una solución a su medida, destinada a superar sus propios retos.
El mayor grado de dependencia de la contratación de servicios privados para el desarrollo de soluciones digitales destaca la importancia de los procedimientos de compra públicos bien diseñados. Dado que la tecnología tributaria solo puede ser positiva si el personal de las administraciones tributarias se familiariza con ella de forma suficiente, durante la Conferencia también se abordarán las habilidades sociales necesarias, como la gestión de cambios en la organización (sesión plenaria 2) y el liderazgo en períodos de cambio (sesión de trabajo en grupo 2), que son componentes fundamentales para el éxito de los proyectos de transformación digital. Los retos de los procesos de la transformación digital detallados previamente también formarán parte de las cuestiones que se tratarán en la 2.a Conferencia Técnica de la NTO.
Ejemplos Globales y Estudios Comparados de Innovación Tributaria
En los últimos años, varias administraciones tributarias de todo el mundo han emprendido con éxito diversos proyectos de digitalización. En Argentina, la administración tributaria (AFIP) estableció el «Sistema Integral de Monitoreo de Pagos al Exterior de Servicios» (SIMPES) en 2022. El SIMPES exige que se analice el cumplimiento tributario y la capacidad financiera de las personas y entidades que pagan a proveedores de servicios extranjeros antes de que puedan realizar dichos pagos al exterior. El SIMPES se diseñó para ayudar a la AFIP a localizar potenciales evasiones fiscales y se basa, en gran medida, en procesos de comparación de datos. En el último tiempo, el nuevo sistema ha demostrado también su capacidad para detectar ingresos de criptoactivos no declarados, un tipo de ingreso notablemente complicado de controlar con fines de cumplimiento tributario.
En Nigeria, la administración tributaria (FIRS) creó la plataforma «TaxPro-Max» en 2021. La plataforma es una solución online de administración tributaria que permite a los contribuyentes registrar, declarar y abonar impuestos de forma electrónica. Asimismo, TaxPro-Max es un espacio para que los contribuyentes puedan visualizar todas las transacciones con la administración tributaria en un solo lugar. La plataforma desempeña un importante papel en el fomento del cumplimiento tributario con el transcurso del tiempo.
La Experiencia de España y México
En España, la Agencia Española de la Administración Tributaria (AEAT) se ha visto influenciada por el uso de Internet, por lo cual ha adoptado una actitud activa ante esta nueva herramienta de trabajo, distinguiendo dos tipos de servicios: los personalizados y los no personalizados. El primero se refiere a la información tributaria sobre legislación y criterios administrativos; obtención de formularios; descarga de programas para PC; e información sobre deudores. El segundo se enfoca a la realización de trámites tributarios, tales como declaraciones firmadas electrónicamente; certificados de autenticidad de los signatarios; pagos de impuestos por Internet (declaración liquidación); consulta de datos fiscales; y censos de operadores intracomunitarios.
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De acuerdo con las estadísticas proporcionadas por la Memoria de 1999 del Ministerio de Hacienda, el uso de Internet para la presentación de declaraciones fue significativo:
- Declaraciones por concepto de retención e ingresos a cuenta: 220,457
- Declaraciones por retención a fondos de inversión: 974
- Declaraciones por el impuesto al valor añadido (IVA): 153,028
- Declaraciones por IVA a exportadores: 53,714
- Declaraciones por grandes empresas: 18,437
Respecto a la regulación jurídica de la actividad telemática de la administración tributaria, la experiencia española destaca. La Ley 39/1992 de 26 de noviembre intitulada: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC), publicada en el BOE núm. 285, es el instrumento jurídico donde se plasma la política pública a favor de la aplicación y utilización de las nuevas tecnologías en el desarrollo de la administración pública. Esta ley convierte en una política de Estado el darle fuerza coercitiva al uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos (artículo 45, párrafo 1). El artículo 45 además de establecer la obligación legal de la difusión y uso de las nuevas tecnologías en el desarrollo de las actividades de la administración pública, distingue entre los medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Asimismo, se habla ya de una relación informatizada entre el ciudadano y la administración pública, con el propósito de ejercer sus derechos respecto a los procedimientos a favor del ciudadano (párrafo segundo). Además, se incorporan tres garantías para los ciudadanos: la primera concerniente a la identificación de las autoridades; la segunda, a la publicidad y garantía del uso de los programas informáticos; y la tercera, a la validez y eficacia de los documentos con soporte informático; que tienen como condiciones sine qua non la autenticidad, integridad y conservación, así como el cumplimiento de los requisitos establecidos en el marco legal (párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 45).
La administración tributaria mexicana ha comenzado su reconversión, desde fechas muy recientes, tanto en el nivel legislativo, como en el reglamentario, debido a las modificaciones tributarias que ocurrieron en ambas materias a lo largo de 2002. Así, el contribuyente mexicano, desde la comodidad de su casa o trabajo, tiene la facilidad de realizar pagos, declaraciones, obtención de certificados, revisar sus cuentas a través de la página WEB de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues al pulsar el ratón en el icono del Servicio de Administración Tributaria (SAT), éste muestra una serie de posibilidades para el contribuyente.
El análisis del uso de Internet por parte de la administración pública permite advertir consecuencias prácticas importantes. Entre ellas, se destacan el incremento de los deberes de colaboración de terceros y una mayor protección al derecho de la intimidad de los contribuyentes. En el caso de España, se ha observado una mayor vinculación jurídica de las consultas fiscales, mientras que en México se ha visto una proliferación de las reglas de carácter general.
Principios de Legalidad y Seguridad Jurídica en el Contexto Digital
Para la doctrina española es inexorable que la profusión del uso de las nuevas tecnologías ha permeado en las relaciones jurídicas tributarias. El desenvolvimiento del comercio electrónico y el empleo de las nuevas tecnologías en la vida cotidiana, han impulsado a las administraciones tributarias a reconvertir los mecanismos de control fiscal, así como en las aplicaciones de gestión tributaria, y con ello evitar evasión o elusión fiscal.
La informatización como instrumento en la cooperación administrativa, fue una de las propuestas que realizó la Comisión de las Comunidades Europeas en su informe del 28 de enero de 2000, sobre cooperación administrativa respecto al IVA, precisamente para solventar los problemas del comercio electrónico. En este contexto, la rapidez de la innovación puede generar una vulneración de los principios de legalidad y seguridad jurídica.
El análisis de datos (sesión de trabajo en grupo 3), la inteligencia artificial y el aprendizaje automático (sesión plenaria 5) son herramientas poderosas para incrementar la eficacia del control tributario. Mientras las administraciones tributarias se encuentran en distintas etapas de la digitalización, compartir experiencias y el intercambio entre pares ha acelerado la digitalización de las autoridades fiscales que se han unido posteriormente al debate.
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