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Centralización de los Recursos Hídricos
Esta investigación se enmarca en el periodo en el que las aguas superficiales y subterráneas de la república mexicana pasaron a manos del Estado; este proceso de legislación, administración y control, que le confirió el estatus de "usuario privilegiado de las aguas" (Aboites et al. 2010, 27), se define como centralización/"federalización" o nacionalización de las aguas (Aboites 1998, 11-14). El proceso de federalización se inició en 1888 en el contexto de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación. En ella se sometieron a la jurisdicción del gobierno federal los cuerpos y corrientes de agua principales (Aboites 1998).
El supuesto subyacente, de acuerdo con el Senado de aquella época, era "la necesidad de crear una autoridad superior a los estados para que ejerciera una vigilancia"; en este caso, el Estado (Aboites et al.
Entre 1900 y 1910, el gobierno federal puso en práctica acciones legales para establecer su dominio pleno sobre las aguas superficiales y subterráneas. En el artículo 27 de la Constitución de 1917 se legisló que las tierras y las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio de México eran propiedad de la nación.
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Entre las razones para centralizar el control del agua se pueden citar las siguientes: a) el surgimiento de tecnología nueva ligada a los usos del agua, cuya inversión corrió a cuenta de empresarios y del gobierno, así como los descubrimientos científicos en torno a la salud humana, que implicaban medidas higiénicas novedosas, para evitar la mortandad infantil y b) la economía relacionada con los intereses privados, y el papel determinante del Estado en las asignaciones (Aboites et al.
Durante el siglo XX, además de modificar el marco legal para conseguir el control de las aguas superficiales y subterráneas, el gobierno federal propició la generación de instituciones para regular las fuentes hídricas, entre ellas la Dirección de Aguas, Tierras y Colonización, dependiente de la Secretaría de Agricultura y Fomento, así como la Comisión Nacional de Irrigación (Aboites et al. 2010, 35-36); además del Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas (BN-HUYOP), que permitió la asignación de créditos para la construcción de infraestructura en ciudades y municipios, y así tener injerencia directa en la vigilancia de los recursos económicos asignados, en la inspección de las obras materiales y en el control de las fuentes de agua que abastecían a la población del país (Birrichaga 1997, 108-109).
También fomentó el robustecimiento de la hacienda del Estado, para invertir en obras públicas de gran alcance (Aboites et al.
La Junta Federal de Mejoras Materiales
Hubo instituciones constituidas en otros periodos, como la Junta Federal de Mejoras Materiales, establecida en fronteras y puertos (Serra 2015) que, si bien estaba encaminada a lograr otros objetivos, también contribuyó a la centralización. Las juntas fueron fundamentales para trasferir el control de los recursos hídricos al gobierno federal. Antes de la llegada de la Junta, el Ayuntamiento de Ciudad Juárez se encargaba del abasto, la administración y la distribución de los recursos hídricos.
Entre sus funciones estaba dotar de agua a las poblaciones y dirimir los conflictos entre los usuarios, además de la construcción de acequias, acueductos, canales y fuentes públicas (Lipsett-Rivera 1993; Iracheta 2007; 2001). La administración de estos recursos no siempre estuvo a cargo de los ayuntamientos. En algunos casos, durante el virreinato y hasta el siglo XIX, dicha función correspondía a las órdenes mendicantes. Esa situación se modificó gracias a la intervención del gobierno, que fortaleció el papel de los cabildos locales en el control del agua, en Toluca se aprecia un ejemplo de ello.
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Uno de los objetivos del gobierno de Porfirio Díaz, a finales del siglo XIX, fue modernizar las ciudades con la construcción de obras materiales, como las del municipio de Veracruz que fueron hidráulicas. Los ayuntamientos de Torreón, Mérida, San Luis Potosí, Parral, Villahermosa, Monterrey y Tampico (Aboites 1998) fueron incapaces de satisfacer la demanda de agua de los pobladores o de desarrollar obras hidráulicas, y trasfirieron la administración de los recursos hídricos a empresas privadas, las que recibieron ciertos privilegios del Estado. Hortensia Camacho señala que "una constante en la explotación hídrica de México durante el porfiriato fue otorgar concesiones con amplios privilegios para hacer atractivas las inversiones privadas en el ramo" (2007, 128). Sin embargo, esas empresas fueron perdiendo su capacidad de respuesta ante las demandas de la población.
El siglo XX llegó con cambios notables en cuanto a la intervención del gobierno federal en el control de los recursos hídricos, quizá porque el agua representaba una herramienta de poder y un agente de cambio social, político y económico (Aboites et al. 2010, 29). El proceso no fue homogéneo ni causal. En algunos casos, a pesar de la nacionalización, pervivieron los sistemas tradicionales de distribución en los poblados (Palerm y Martínez 1997; Mendoza 2007; Aboites et al.
En esta investigación se analizaron, entre otros, los puntos siguientes: a) la intervención del Estado en el proceso de centralización de los recursos hídricos del país y el debilitamiento de la hacienda local de Ciudad Juárez, por medio de la Junta Federal de Mejoras Materiales, el gobierno de Chihuahua y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); b) las circunstancias de la transición del carácter local al nacional de las aguas, en el contexto de la resistencia del ayuntamiento y de otros actores y c) los cambios materiales y políticos que trajo consigo la intervención de la Junta.
El antecedente de la Junta Federal de Mejoras Materiales en las fronteras y los puertos se sitúa a finales del siglo XIX. El 28 de mayo de 1881 se estableció un impuesto de 2 por ciento sobre los derechos de importación, para construir obras en los puertos, y después se ordenó que el dinero recaudado se entregara a los municipios (Serra 2015, 773-774). Hay evidencias de juntas anteriores, y de algunas más que surgieron a la par de la Junta Federal de Mejoras Materiales en las primeras décadas del siglo XX. Al respecto, Birrichaga señala que las juntas para administrar y distribuir el agua se originaron en la época virreinal, con base en la normatividad proveniente de España (2007, 207).
Los regímenes posrevolucionarios retomaron la idea de las juntas para que coadyuvaran con el control de los recursos hídricos en diferentes lugares de México. Sandra Rosario Jiménez plantea que el concepto de junta de aguas apareció "con la promulgación de la Ley de Aguas de propiedad nacional, el 30 de agosto de 1934" (2013, 224). En el mismo periodo, el gobierno federal decretó que los ayuntamientos debían conformar una junta para localidades de menos de cinco mil habitantes.
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Además de abastecer y administrar los recursos hídricos, debían reclutar a los empleados para realizar las obras, cobrar las cuotas y "ejercer coacción sobre los beneficiarios morosos, incluso podían embargar y rematar los bienes confiscados" (Birrichaga 2007, 207). Había diferencias notables entre las juntas de mejoras materiales y las de aguas; las primeras dependían del gobierno federal, contaban con recursos económicos que provenían de las aduanas locales, podían solicitar préstamos directamente al BNHUYOP y, con autorización de la SHCP, construir obras públicas y promover el establecimiento de hospitales y escuelas en donde fuera necesario (AHMCJ, Fondo Reconstrucciones FC, Sección Gobierno SG, Subdirección Presidencia Municipal SPM, caja 8).
En resumen, las juntas sirvieron como herramienta para que el gobierno federal pudiera intervenir en el control de los recursos hídricos en diferentes escenarios. En todos los casos tenían que rendir cuentas a dependencias federales y exponer los pormenores de la administración de los recursos económicos, materiales y naturales. En algunos lugares las juntas asumieron el control de las obras públicas y la administración del agua, y desplazaron a la autoridad de los cabildos.
En la década de 1930 se modificó la ley orgánica relativa al funcionamiento de las juntas; en el reglamento se señalaba que dependían de la SHCP, la que debía aprobar cualquier obra que pretendieran llevar a cabo. Asimismo, estaban obligadas a presentar el programa de los proyectos, el presupuesto, los planos y las especificaciones. Además, los fondos provenientes de los impuestos por importación y exportación debían pasar al gobierno federal.
En cuanto al funcionamiento de la Junta Federal de Mejoras Materiales en Ciudad Juárez, "desde su creación los diversos presidentes mantuvieron una relación sin conflicto con los diferentes alcaldes y los líderes de organismos empresariales y gremiales de la ciudad" (Santiago 2013b, 25; Bustillos 2008, 57). De acuerdo con la ley orgánica de las juntas, los representantes debían formar parte de las localidades donde se establecían; provenían de diferentes áreas económicas y políticas. Entre los actores considerados para conformarlas estaban el jefe de la aduana marítima o fronteriza, quien tenía el cargo de presidente; un representante de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, que fungía como secretario; el presidente municipal, como vocal, y un integrante del comercio y la industria, como tesorero.
En los años treinta surgieron conflictos que el gobierno municipal de Ciudad Juárez tuvo que enfrentar, como recibir al gran número de repatriados provenientes de Estados Unidos. Para 1933, en el contexto de la crisis mundial, la economía también fue amenazada por la disminución del turismo procedente de El Paso, Texas, lo que incidía directamente en la derrama económica. En esa época, en Ciudad Juárez se establecieron algunas empresas que se convirtieron en fuente importante de empleos, entre ellas una "fábrica de semilla de algodón, cervecería, de wiskey [sic], de escobas, de hielo, de manteca compuesta, de media y calcetines, de sodas, de ropa hecha de mezclilla y un molino de café". Además, se abrieron algunos negocios, como la venta de curiosidades, los restaurantes y los hoteles, así como dos destilerías. El gobierno local implementó algunas iniciativas para alentar el regreso de los visitantes (Flores et al. 2010); se remodelaron las fachadas de las casas y se demolieron las construcciones viejas.
Los connacionales repatriados entre 1930 y 1931 arribaron a Ciudad Juárez, Nogales y Nuevo Laredo (Alanís 2012; 2005). Texas y California fueron las entidades que expulsaron más migrantes. Casey Walsh (2010, 149) indica que el regreso se inició en 1928, un año antes de la crisis. El proceso de repatriación tuvo varias etapas; el momento más álgido de deportación correspondió a la tercera década del siglo XX: en 1930 se expulsaron 70 127; 138 519, en 1931; 77 453, en 1932; 33 574, en 1933 y 33 574, en 1934.
Otro apoyo estatal para los repatriados fue integrarlos a la agricultura (Alanís 2015, 1700), pues se consideraba que tenían la experiencia y el conocimiento necesarios para fomentar el desarrollo agrario del país. Por ejemplo, en regiones de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas se desarrollaron proyectos de irrigación (Walsh 2010; Alanís 2015). No obstante, en esos lugares resultó escaso el impacto de los recién llegados que se dedicarían a la agricultura (Alanís 2015, 1704). También se elaboró un plan para instalar colonias de repatriados en Guanajuato, Guerrero, San Luis Potosí, Sonora, Sinaloa, Chihuahua, Baja California, Coahuila, Veracruz, Oaxaca, Chiapas y Yucatán; sin embargo, la mayor parte de ellos regresaron a sus lugares de origen para estar con familiares y amigos (Alanís 2012).
Los que no pudieron o no quisieron volver al centro y al sur del país se quedaron en las fronteras, donde no había espacio ni las condiciones apropiadas para brindarles vivienda y trabajo, como ocurrió en Ciudad Juárez. A pesar de que el gobierno federal hizo todo lo posible para reintegrarlos a su lugar de origen, con el fin de evitar problemas sociales y económicos (Alanís 2005), muchos decidieron quedarse en Ciudad Juárez con la expectativa de volver a ingresar a Estados Unidos.
Prueba de ello es que, de acuerdo con las estadísticas de la época, el volumen de habitantes pasó de 19 mil a 40 mil entre 1921 y 1930. Respecto de la organización para recibir a los migrantes, en los años veinte, en el centro de la ciudad se comenzó a dibujar una zona de transición donde predominaban las casas en proceso de deterioro, combinadas con un espacio destinado a empresas incipientes, lugares de diversión y comercio (Santiago 2013a, 127). Si bien había electricidad y alumbrado público, Ciudad Juárez carecía de la infraestructura urbana necesaria para recibir a grandes contingentes. Por ello se concentraron en una gran área que no gozaba de estos servicios.
La Junta Federal de Mejoras Materiales participó en la transición del servicio de abasto y desalojo de agua, manejados por el municipio y los usuarios, al gobierno federal (Aboites et al. 2010, 23-27), lo cual marcó la exclusión de las autoridades locales en la administración de los recursos hídricos. Sin embargo, esto no implicó que quedaran al margen de influir en las decisiones que tomaba la junta, pues entre sus integrantes el presidente municipal fungía como vocal.
Los representantes de la junta propusieron su proyecto el 8 de enero de 1932. Quedó acordado que la entrega se haría durante la sesión ordinaria siguiente del cabildo, pero sin incluir los activos. Trascurrió un año más antes de que el gobierno municipal se viera forzado a proceder conforme a la ley, pues para entonces ya había una orden emanada de la SHCP, y enviada por medio del gobierno del estado en un oficio del 27 de abril de 1933.
Una de las razones por las que quizá el ayuntamiento retrasó la entrega fue el volumen de recursos económicos que destinaba a ese rubro. De acuerdo con el informe, los activos ascendían a "250,000.00 (doscientos cincuenta mil pesos) más lo que mensualmente se vaya recaudando por concepto de 2 y 3 por ciento" en la aduana, impuesto que manejaba la hacienda local.
En 1934, cuando la Junta Federal de Mejoras Materiales asumió el control de los recursos hídricos colocó en la mesa de discusión la posibilidad de que se realizara un programa integral y amplio, para solucionar los problemas relacionados con el abastecimiento del agua en la ciudad. El proyecto aparentemente se iba a llevar a cabo por medio de un crédito del BNHUYOP. Al final, la SHCP aprobó la firma de un contrato definitivo para el establecimiento de redes hidráulicas y de saneamiento en la ciudad, a pesar de la oposición del cabildo local.
Sin escuchar las objeciones, la junta obtuvo la autorización de la SHCP, pero los fondos fueron insuficientes porque se tuvieron que realizar labores no consideradas en el presupuesto.
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Tabla Resumen de Repatriación
| Año | Número de Expulsados |
|---|---|
| 1930 | 70,127 |
| 1931 | 138,519 |
| 1932 | 77,453 |
| 1933 | 33,574 |
| 1934 | 33,574 |