En su novela, El ruido de las cosas al caer, Vásquez (2011, p. 34) se refiere a los dueños de la tierra así: “[…] los terratenientes de Bogotá y Medellín, una especie de poderes ausentes que tenían la tierra, pero nunca estaban en ella, y vivían de ella, pero nunca pagaban los impuestos que ella les causaba […]”. Esta visión, según la cual los grandes dueños de tierra tienen un enorme poder local, pero no pagan impuestos, no es exclusiva de la literatura. A su vez, en la revista Semana en el año 2003 se afirma que los esfuerzos del impuesto a la propiedad se han concentrado en la ciudad y han dejado al campo en un rezago que favorece los intereses de los propietarios de grandes extensiones de tierra en Colombia.
Factores que Influyen en el Bajo Pago del Impuesto a la Propiedad Rural
¿Qué puede explicar estas afirmaciones del bajo nivel de pago del impuesto a la propiedad rural en Colombia y su vínculo con intereses locales o regionales? La literatura académica que da explicaciones a la falta de pago de impuestos de los grandes propietarios rurales es amplia. En general, se subraya el bajo nivel de pago del predial rural.
Varios autores han argumentado que el pago del impuesto a la propiedad rural es casi inexistente, por cuenta de tres situaciones: el sistema de administración del impuesto, la cultura de no pago de los contribuyentes, las instituciones regionales o locales y el conflicto armado. Entre estos autores se destacan Kalmanovitz (2010), Kalmanovitz y López (2007 y 2008), Machado (1990 y 1998), Reyes (2008 y 2009) y Echavarría (1987), entre otros.
Según el enfoque administrativo, el bajo nivel de pago está asociado a la manera en que los componentes del impuesto (base, tarifa, formas de pago y exenciones) se administran por las autoridades responsables. Por su parte, el enfoque cultural, sugiere razones idiosincráticas o de costumbre frente al compromiso de los contribuyentes a pagar impuestos. Por su parte, la visión asociada al conflicto señala que la baja tributación es resultado del contexto de conflicto que se experimenta de manera heterogénea en el país, mientras que el enfoque que relaciona el pago del impuesto a la propiedad con las instituciones regionales o locales plantea que la concentración del poder tiene efectos negativos sobre las políticas de definición de las tarifas y las posibilidades de recaudo del impuesto a la propiedad rural.
Frente a la visión administrativa, depende de la calidad de los componentes del impuesto para implementarlo de manera eficaz. Entre otras, la formación y actualización catastral -información básica y fundamental para el impuesto predial- depende de la capacidad de ingresos de los municipios. Los municipios, en muchas ocasiones, argumentan escasez de recursos para la ejecución de proyectos tendentes a la actualización catastral, como si se desconociera que un mecanismo para lograr mayores recursos es este.
Lea también: Ejemplos de Cálculo de Impuestos Aduanal
Como mencionan algunos autores, pareciera que los municipios se encontraran a gusto con un recaudo basado en información obsoleta sin motivación aparente para mejorarlo, como se encuentra en Chemonics (2004), Iregui, Ramos y Saavedra (2001), Iregui, Melo y Ramos (2003 y 2005), Leibovich (2005) y Zapata (1991).
Por su parte, los estudios que asocian el pago del impuesto con la cultura, señalan que la cultura de los contribuyentes en Colombia sigue la lógica del no pago, situación común entre los propietarios de tierras (Echavarría, 2002; Thoumi, 1999). Este comportamiento se ve reforzado por la influencia de los grandes dueños de tierra con miras a conservar una baja tributación, así como tasas bajas y valores catastrales obsoletos a fin de mantener en el mínimo nivel la responsabilidad fiscal derivada de la propiedad.
Otros, como Penning (2003) y Pérez (2004), sugieren que el bajo nivel de pago del impuesto a la propiedad rural es resultado de la situación de conflicto armado en Colombia. Este argumento no puede pasarse por alto en un país con una larga tradición de conflicto. Sin embargo, dada la larga duración del conflicto armado en Colombia el argumento según el cual este afecta y agudiza el desempeño económico, entre otros, la tributación, es insuficiente y deja de lado otras caras del problema.
Por último, está el enfoque que aborda la relación entre instituciones regionales o locales, intereses particulares y el pago de impuestos a la propiedad. Los estudios de esta área sugieren que la conformación de instituciones de jure puede ser influenciada o afectada por poderes de facto a fin de definir el marco institucional para favorecer o castigar a ciertos grupos. A su vez, el horizonte de permanencia en el poder político puede también afectar el manejo de los impuestos.
El Impuesto a la Propiedad Rural vs. Impuesto a la Propiedad Urbana
Por su parte, los estudios sobre predial en Colombia centran su atención en el análisis agregado, sin distinguir entre predial urbano y predial rural. Esta diferenciación es importante porque las tarifas varían según la vocación rural o urbana del predio.
Lea también: Cómo prescribir el Impuesto Predial
La Eficiencia del Impuesto a la Propiedad según la Literatura Académica
Esta visión del impuesto a la propiedad rural en Colombia contrasta con la literatura académica según la cual el impuesto a la propiedad es un impuesto eficiente. Autores como Bird (2008); Bird y Slack (2004); Bird y Zolt (2003), Oates y Schwab (1997), Slack (2010) y Kitchen (2003) sugieren que este impuesto puede reducir las distorsiones económicas propias de los impuestos y, por ende, conducir a una tributación más eficiente. Esta visión acerca de la tributación óptima se complementa con la perspectiva administrativa de la tributación que sugiere que el impuesto a la propiedad tiene bondades derivadas del reconocimiento del contribuyente y la dificultad para evadir, además de la facilidad para administrarlo por sus cualidades como la base y la tarifa.
Según De Cesare (2010), el desempeño del impuesto a la propiedad en Colombia frente a los demás países de América Latina es bueno y representa alrededor del 0.6 % del PIB, con un incremento en 2 puntos desde principios de los 2000 (cifra aún baja en términos de los países de la OCDE que alcanza al 1.5 % del PIB). Este buen desempeño relativo, está sustentado en el componente urbano del impuesto a la propiedad, mas no en la dinámica del impuesto a la propiedad rural.
Por su parte, Bird y Slack (2002) afirman que las reformas fiscales descentralizadas han tenido buen impacto en el predial total, sin mayor cambio en el recaudo y comportamiento del predial rural. Aun siendo un impuesto relevante, es necesario aclarar que el componente urbano es el de mayor participación (predial urbano o impuesto sobre la propiedad urbana).
Por su parte, los análisis sobre el impuesto a la propiedad han puesto especial atención en su alcance como mecanismo de recaudo. El DNP (2015) señala que el impuesto a la propiedad es un tributo que presenta una buena contribución a las finanzas municipales: pasó de representar 0.3 % del PIB en 1990 a cerca de 0.7 % a finales de la década del 2000. Mientras que para 2015 cerca de un tercio del recaudo total municipal está representado por el impuesto a la propiedad.
Conclusiones Preliminares
En la literatura existe un importante grupo de trabajos que señala que el impuesto a la propiedad rural en Colombia tiene un desempeño mediocre y está afectado por los intereses locales, a pesar de que este impuesto tenga atributos que lo cataloguen como un impuesto eficiente para las finanzas locales. Vale la pena explorar las razones de su bajo nivel de contribución a las finanzas locales en el ámbito rural. Para esto, en este trabajo se explorará la hipótesis, según la cual las instituciones locales afectan el desempeño del impuesto a la propiedad rural en Colombia. Esto, sin desconocer la relevancia del aspecto administrativo y cultural, en este documento se aborda la relación entre variables institucionales locales para entender el desempeño del predial rural en Colombia.
Lea también: Finalidad de los impuestos
En este documento se aborda el comportamiento del impuesto a la propiedad en distintos contextos institucionales locales, a partir de un esfuerzo por calcular los datos existentes para el componente rural del impuesto y a través de un análisis de su comportamiento estadístico respecto a variables institucionales locales en el período de 1998 a 2010.
Para esto, se calculan cinco variables sobre el impuesto a la propiedad rural: tarifa efectiva del predial rural, tarifa nominal del predial rural, recaudo del predial rural per cápita, avalúo catastral rural per cápita, años desde la última actualización y número de actualizaciones. A su vez, se calculan cuatro variables institucionales: concentración de la tierra, concentración política en las elecciones locales, eficiencia jurídica y captura de gobiernos locales por parte de actores ilegales.
Este análisis permite evidenciar la afirmación presente en la literatura, según la cual los dueños de grandes extensiones de tierra están, en particular, interesados en afectar las decisiones respecto al impuesto a la propiedad rural. Este análisis es una contribución a la literatura en la medida en que son pocos los trabajos que abordan la relación entre variables institucionales y el desempeño del impuesto a la propiedad rural. Se destaca el trabajo de Vargas y Villaveces (2016) que encuentra cómo en municipios donde coinciden la alta concentración política y la económica, el impuesto a la propiedad es inferior en recaudo y actualización.
También es una contribución al análisis genérico del impuesto a la propiedad rural, al proporcionar datos que no han sido presentados, quizá por la ausencia de este tipo de datos en Colombia y que permiten concluir el comportamiento heterogéneo de las variables del impuesto a la propiedad rural según instituciones como la concentración de tierra, la concentración política y la presencia de actores al margen de la ley capaces de capturar el poder local.
Siguiendo el análisis de Acemoglu, Johnson y Robinson (2005), el desempeño económico depende de las instituciones económicas definidas por el poder de jure, que es, a su vez, establecido por las instituciones políticas. En otras palabras, la elección institucional inicial es el resultado de la selección de las instituciones políticas que son, a su vez, una expresión del poder político en la sociedad.
Las instituciones económicas y las instituciones políticas son endógenas, determinadas por la sociedad o por un segmento de ella. Los aportes de la economía institucional permiten entender la interacción de distintos intereses y reglas de juego en el desempeño económico de una sociedad. Como señala North (1990), hay un amplio consenso sobre el peso de las instituciones o limitaciones en el desempeño económico.
No obstante, algunos autores señalan la necesidad de entender por qué se consolidan y mantienen ciertas instituciones aun cuando han mostrado ser débiles o no han generado los resultados esperados. En esta medida, los aportes de Acemoglu, Johnson y Robinson (2005), proporcionan un marco teórico para entender la persistencia de algunas instituciones en ciertas sociedades. Entonces, el interrogante no es exclusivo acerca del desempeño económico de unas sociedades dadas ciertas instituciones, sino también de cómo y por qué se llega a la consolidación de tales instituciones.
Acemoglu, Johnson y Robinson(2005) sugieren que el fundamento inherente a cualquier definición institucional es el poder político, que puede ser tanto de jure como de facto. En definitiva, contar con el poder político garantiza el poder para definir las instituciones económicas que se implementarán en una sociedad. De esta manera, la interacción social está en buena medida determinada por la distribución del poder político en una sociedad.
Tal como mencionan Acemoglu, Johnson y Robinson (2005), las instituciones políticas están definidas por quien acceda al poder de jure y, alteradas por quienes tengan el poder de facto que, a su vez, está en función de la distribución de recursos en una sociedad. Una vez las instituciones políticas han sido elegidas, se definirán las instituciones económicas que a su turno moldearán el desempeño económico.
Los impuestos sobre la tierra son un sistema que responde a intereses económicos. Se grava la tierra por la necesidad de recaudar ingresos, por el reconocimiento de ciertos derechos de propiedad y por la posibilidad de incentivar actividades económicas. No obstante, el sistema de impuestos sobre la tierra no se define en el vacío. Son las instituciones políticas las que delimitan el comportamiento de los impuestos, su alcance y su magnitud.
De ahí que, antes que entender cuánto se recauda, se vuelve fundamental entender por qué ciertas instituciones políticas son más proclives a un bajo recaudo que otras. Un primer asunto es, si puede decirse, que el bajo desempeño del impuesto es un acto de corrupción. Según Aidt (2003, p. 633) existen tres condiciones que permiten que la corrupción surja y persista: poder discrecional (el poder del servidor público le permite diseñar o administrar las regulaciones o políticas de manera discrecional); la existencia de rentas económicas (el poder discrecional debe permitir la extracción o creación de rentas con fines extractivos) y por último, una institucionalidad débil que genere incentivos a los servidores para la extracción de rentas.
En este sentido, actuaciones que no busquen una buena administración del sistema tributario serían actos de corrupción. Para de Della Porta y Vannucci (2005, p. 5), la corrupción estaría arraigada en la cultura. Para los autores, las sociedades con principios personalistas de parentesco, comunidad y clientelismo usan la corrupción en las relaciones con el Estado, aun después de procesos de democratización de los que se esperaría no prevalecieran estos comportamientos. Los autores sugieren que el patrimonialismo ha logrado adaptarse con buenos resultados al marco institucional de la democracia.
Aspectos como la concentración de la tierra evidencian el poder de facto que puede influenciar la política local, como concluyen Profeta y Scabrosetti (2007) y Acemoglu, Ticchi y Vindigni (2006). Además, como afirman Sokoloff y Zolt (2007), la presencia de una gran desigualdad económica (distribución de la tierra) se asocia con baja imposición fiscal en términos de ta...