En las últimas décadas, la preocupación por la contaminación y la sobreexplotación de los recursos naturales ha cobrado protagonismo. El vínculo entre desarrollo, política económica y medio ambiente se hizo evidente al surgir el concepto de desarrollo sustentable.
Los tributos con fines de protección ambiental -ecotributos- se han incorporado en la mayoría de los ordenamientos jurídico-fiscales de los países con una sólida política y legislación ambiental. Sin embargo, presentan una serie de problemas relacionados con su configuración jurídica y el respeto a los principios constitucionales que rigen a los tributos, como también en el contexto del libre comercio, problemas relativos a la competitividad y distorsiones de precios.
El 7 de noviembre de 2003 apareció publicada en la Gaceta Parlamentaria, la iniciativa de la Ley de Impuestos Ambientales que presentaba el presidente Vicente Fox Quesada a la Cámara de Diputados mexicana, lo cual motivo que se retomara la discusión legislativa y académica alrededor de los ecotributos y los instrumentos económicos, mismos que desde 1996 tuvieron cabida en nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y que, a pesar de varios proyectos e iniciativas legislativas, no se han conformado en una verdadera fiscalidad ambiental.
Las siguientes líneas tienen por objeto hacer una revisión del estado actual de la cuestión, al abordar los principales conceptos teóricos así como los antecedentes y fundamentos constitucionales y legislativos que sustentan a los ecotributos en México; asimismo se analizan los problemas que presentan este tipo de tributos desde la perspectiva del derecho tributario, confrontando los principios constitucionales tributarios con el principio el que contamina, paga, estudiando para esto a los actuales tributos ambientales y las propuesta legislativas más relevantes.
Conceptos y Definiciones Básicas
El establecimiento de tributos responde al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, señalado en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM): "Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio donde residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes".
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El tributo es, por tanto, una institución jurídica cuya finalidad última es la contribución al gasto público y que tiene como nota definitoria la capacidad económica, respaldada en nuestro texto constitucional bajo el principio de proporcionalidad y equidad.
La finalidad recaudatoria de los tributos para contribuir a los gastos públicos es lo que la doctrina denomina la finalidad fiscal, para así distinguir a las finalidades extrafiscales que pueden añadirse a los tributos; ríos de tinta han corrido para estudiar y analizar la extrafiscalidad tributaria, y puede afirmarse que hay un consenso entre los autores al aceptarse que coexistan fines extrafiscales con el fin recaudatorio, siempre y cuando éste no se vea anulado por aquéllos.
En este marco conceptual de derecho tributario -descrito muy someramente- cabe la utilización de los tributos con fines de protección ambiental; pero es necesario detenernos en los conceptos y principios teóricos de los instrumentos económicos y de la fiscalidad ambiental.
Como su nombre indica, los instrumentos económicos con fines ambientales nacen en la ciencia económica para internalizar las externalidades negativas de tipo ambiental. En un lenguaje llano, para explicar estos términos, se puede decir que cuando un sujeto utiliza los recursos naturales o contamina, obtiene una ganancia, ya que no asume el costo de limpieza o de la degradación ambiental, y por tanto, no va a reflejar en los precios y en el mercado dicho costo, es decir, se queda fuera, externo al sistema de precios, denominándose externalidad negativa., ya que en un caso inverso -que aporte o gaste sin transmitir el costo- sería una externalidad positiva.
Para corregir estas distorsiones, se proponen instrumentos económicos que internalicen la externalidad negativa, y así los precios y el mercado reflejen el costo económico ambiental, para que recaiga en el agente contaminador la obligación de asumir el costo ambiental; nace de esta forma el principio el que contamina, paga, difundido en 1974 por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el documento Note of the implemention of the polluter pays principie.
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El principio el que contamina, paga ha sido analizado abundantemente por la literatura. El principio contiene dos mandatos básicos: primero, que los costos sociales causados por la degradación ambiental deben ser pagados por quienes los generan; y segundo, que los poderes públicos no deben asumir las externalidades ambientales que benefician particularmente a los individuos; existen excepciones a este principio justificadas en el interés general.
En cuanto a la principal directriz, que paguen quienes contaminan, se produce un desdoblamiento del principio. Por una parte, se refiere a los sujetos que producen la contaminación (agentes contaminadores); y por la otra, implica determinar la cuantía del costo social a internalizar, esto es, saber el valor monetario del costo ambiental.
Sobre los agentes contaminadores, ha sido manifiesta la intención de afectar a todos lo sujetos involucrados hasta el consumidor final, ya que se persigue introducir los costos ambientales al sistema de precios. Y respecto de la cuantía del costo social, aunque hay avances en los métodos de valoración económica, no se ha encontrado ningún método exacto.
La proyección de estos aspectos del principio en la configuración del tributo es problemática, como se estudia más adelante. El principio quien contamina, paga, en su segunda orientación legitima las actuaciones de los poderes públicos encaminadas a corregir las externalidades negativas de tipo ambiental, permitiendo la utilización de diversos mecanismos e instrumentos, incluidos los instrumentos con naturaleza tributaria.
Las críticas hechas a este principio se reducen a su carácter sancionador o penalizador, y a su desvirtuación que permite contaminar a cambio de un precio. El primer aspecto ha quedado disminuido al entenderse que el principio pretende que el agente contaminador asuma los costos sociales y, en todo caso, sea él quien decida modificar su conducta; darle un sentido en contra de lo anterior, implicaría desnaturalizar a estos instrumentos económicos para la protección ambiental, y convertirlos en controles directos (prohibiciones o delitos).
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Al principio el que contamina, paga, se le otorga una función motivadora y no sancionadora. En cuanto a permitir la degradación ambiental a cambio de un precio, se ha insistido en que hay unos niveles máximos permitidos de contaminación y mínimos de calidad ambiental, que junto con los controles directos y regulaciones administrativas (estándares), impiden el efecto perverso de mantener o aumentar la contaminación a través de este principio.
Respecto al concepto de instrumentos económicos, existen muchas definiciones de los mismos. La mayoría de estas definiciones siguen a la OCDE que indica que los instrumentos de mercado son los mecanismos que influyen sobre los costos y beneficios de las diferentes opciones que se ofrecen a los agentes económicos, y buscan modificar los comportamientos en un sentido favorable al medio ambiente.
Los tipos de instrumentos económicos o su clasificación también varía pero se pueden agrupar en siete tipos básicos: tributos y otras exacciones; mercados de derechos; sistemas de consignación (depósito-reembolso); contratos privados; privatización; ayudas financieras (subsidios, desgravaciones y créditos); fianzas y seguros.
En síntesis, la fiscalidad ambiental puede definirse como la estrategia de política económica-ambiental que utiliza al sistema fiscal, especialmente a los tributos, con fines de protección ambiental, los cuales pertenecen a la categoría de instrumentos económicos con fines de protección ambiental, según la literatura económica y la de controles indirectos en el vocabulario de política ambiental.
Por su parte, los tributos ambientales son aquéllos que llevan incorporada la finalidad extrafiscal de protección ambiental, los cuales se clasifican, siguiendo a Herrera Molina, en dos categorías básicas: incentivadores y recuperadores de costos o redistributivos.
Los primeros buscan modificar la conducta del contaminador para que deje de serlo, y los segundos pretenden la obtención de ingresos para satisfacer el gasto público ambiental ocasionado por la degradación del medio ambiente. Si se parte de estas definiciones, tenemos que la fiscalidad ambiental presenta una naturaleza mixta de origen, y en consecuencia, sus fundamentos, conceptos y fines son varios, no siempre compatibles, como se verá en el último apartado.
La naturaleza mixta se debe a que la fiscalidad ambiental nace en la ciencia económica, se promueve en las políticas públicas, y en la práctica se estructura y aplica en el derecho tributario a través del sistema fiscal, y la legislación vigente en materia impositiva. Este último aspecto es el que interesa analizar en el caso mexicano.
Antecedentes y Fundamentos
Los antecedentes legislativos de la fiscalidad ambiental mexicana no existen como tales, es necesario indagar en los antecedentes del derecho ambiental para vislumbrar el deber del Estado de protección ambiental, y en consecuencia, el gasto público efectuado con su motivo, y por este camino establecer los antecedentes y fundamentos de la fiscalidad ambiental.
La legislación higienista o sanitaria del siglo XIX puede considerarse un antecedente remoto ya que está asociado a la salud y en términos modernos, a la calidad de vida. A efectos prácticos y con un consenso doctrinario es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, con su artículo 27, el antecedente directo de la protección ambiental estatal, ya que en este precepto se establece el deber del Estado de conservar y proteger los recursos naturales.
En 1971 entra en vigor la Ley Federal para la Prevención y Control de la Contaminación, siendo la primera legislación sectorial especifica en México para la materia ambiental. Esta ley pasó a denominarse Ley Federal de Protección al Ambiente en 1987, y finalmente en 1988, se aprueba la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) vigente, aunque ha sufrido diversas reformas. Esta ley contempla explícitamente a los instrumentos económicos desde el 31 de diciembre de 1996.
Anterior a las reformas de 1996 de la LGEEPA, está el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACA) paralelo al Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) vigentes desde el 1o. de enero de 1994, los cuales, al tener rango de normas internacionales aprobadas por México, son legislación vigente y por lo tanto antecedente y fundamento del derecho ambiental mexicano.
El ACA señala en el apartado 1. f) de su artículo segundo, relativo a los compromisos generales de las partes que, "con relación a su territorio, cada una de las Partes... promoverá el uso de instrumentos económicos para la eficiente consecución de las metas ambientales". Reforzando este señalamiento, en el artículo 10.2 se establece que "el Consejo [de la Comisión para la Cooperación Ambiental] podrá examinar y elaborar recomendaciones sobre:... el uso de instrumentos económicos para la consecución de objetivos ambientales internos o acordados a nivel internacional".
Con base en el ACA, que introduce la posibilidad de implantar instrumentos económicos en México, considero que desde hace 10 años hay una vigencia legislativa de la fiscalidad ambiental en nuestro país. En 1999 se reforma nuestra carta magna para acoger en su artículo 4o. el derecho a un medio ambiente adecuado, adquiriendo la protección de las garantías individuales, y en el artículo 25 el desarrollo sustentable como principio rector de la economía mexicana.
Este artículo se refuerza con los artículos 26, 27 y 28 -la denominada "Con...