Desde la década de los 80, ha sido tema de discusión en el foro jurídico-contable venezolano la potestad jurisdiccional de la administración tributaria. Desde los inicios del SENIAT en el año 1995, la administración tributaria venía ejecutando sus actividades y sus funciones verificadoras y de fiscalización ajustadas al canon de las normas previstas en los códigos de 1982 y 1994.
En relación con la potestad jurisdiccional, se considera necesario hacer una revisión y el respectivo análisis del artículo 253 constitucional, en el cual el constituyente de 1999 estableció que la facultad de administrar justicia corresponde a los órganos del poder judicial y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley, no permitiendo que ningún otro órgano de la administración pública nacional, estadal o municipal pueda impartir justicia.
El Principio de Separación de Poderes
Por lo que respecta al principio de separación de poderes, se debe abordar el tema desde sus orígenes, trayendo a colación el pensamiento del Barón de Montesquieu, Charles Louis de Secondat, en su Teoría de la distribución social del poder, el cual, según Fuentes (2011, p. 48 ): “la distribución jurídica de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial solo podrá limitar el uso arbitrario del poder y salvaguardar la libertad y los derechos de los ciudadanos, si se combina con otro principio basado en su distribución social…”.
En ese mismo orden de ideas, debemos aclarar que solo la ley establece los límites al ejercicio de poder y que cada uno de los órganos del poder público debe ceñirse a las atribuciones, funciones y competencias que le son atribuidas en la constitución y en las leyes, ya que su ejercicio más allá de los límites impuestos por las normas generan actos viciados de nulidad absoluta al estar inficionados de usurpación de funciones, la cual se presenta “…cuando una de las ramas del poder público usurpa funciones correspondientes a otra rama del mismo poder público…” (Brewer, 1964, p. 2.
De igual manera, se desprende por interpretación en contrario, que la potestad jurisdiccional no está atribuida ni puede atribuirse a otros órganos diferentes al poder judicial. En el mismo orden de ideas, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999 en su artículo 136 ha establecido a través de la norma suprema, que cada una de las ramas del poder tiene sus funciones propias, lo cual implica que la usurpación o extralimitación de funciones por parte de los órganos de la administración pública en cualquiera de sus niveles (Municipal, Estadal o Nacional) acarrea la nulidad absoluta de los actos administrativos que dicten en ejercicio de esas atribuciones o funciones usurpadas, conforme a lo previsto en el artículo 138 eiusdem. Igualmente, el ilegal ejercicio de funciones acarrea para los funcionarios, responsabilidad civil, penal y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusas órdenes superiores, de acuerdo al contenido del artículo 254 ibidem.
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Pero también el texto del artículo 139 de la carta magna mantiene el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos por el ejercicio del poder público con abuso de autoridad, desviación de poder o en violación de la propia Constitución y de las leyes. Sobre el tema, muchas han sido las disquisiciones que se han planteado actualmente en Venezuela sobre el ejercicio de la potestad jurisdiccional por parte de órganos de la administración pública, entre ellos, especialmente, el poder otorgado a la administración tributaria, a través del SENIAT. Autores como Rondón de Sansó (1990, p.
Actos Administrativos Cuasijurisdiccionales
De la investigación efectuada, hasta el presente, se ha logrado observar que los diversos autores que han sostenido la teoría de la existencia de los actos administrativos cuasijurisdiccionales, han considerado la posibilidad de que los órganos de la administración puedan resolver asuntos entre particulares, sometidos al conocimiento de los funcionarios públicos de la administración, con carácter definitivo a través de un acto administrativo.
Estas posiciones las han asumido por los estudios realizados sobre las normas de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo, en países como España y Perú, donde el ordenamiento jurídico interno en cada uno de esos países, tal vez como una visión de avanzada procesal, han permitido establecer en su normativa los llamados procesos y procedimientos bilaterales o trilaterales, permitiendo que algunos órganos de la administración pública, como por ejemplo los órganos que regulan la libre competencia, la competencia ilegal, la materia de protección al consumidor, la propiedad intelectual o la materia de regulación de energía y minas, conozcan asuntos en los cuales están en juego intereses entre particulares y las comisiones reguladoras intervienen como un tercero en la solución del conflicto, resolviendo con carácter definitivo a través de un acto administrativo que no estaría sujeto al control de la jurisdicción.
Sobre el comentario anterior, Gómez Apac (2011, p. En el Procedimiento Trilateral un órgano de la Administración Pública - colegiado o unipersonal - resuelve un conflicto de intereses entre dos o más administrados. Entretanto, se comparte íntegramente la opinión de Grisanti Belandria (1994, p. 67) según la cual ha sido certera la posición que sostiene la inexistencia de los actos cuasijurisdiccionales, ya que “…ésta se apoya en sólidos principios constitucionales y de Derecho Administrativo”, así como también “… hablar de acto cuasijurisdiccional como “…el acto administrativo dictado por la administración en ejercicio de funciones jurisdiccionales” entraña una impropiedad jurídica.
A mayor abundamiento, consideramos necesario traer a colación el contenido de la Exposición de Motivos (Asamblea Nacional de Venezuela, 1999) expuesta por el constituyente de 1999 al establecer los fundamentos que servirían de base a las normas constitucionales relativas al poder público, y, por ende, a la potestad jurisdiccional, así como también al régimen de responsabilidad de los funcionarios en ejercicio del poder público. … Se establece el principio restrictivo de la competencia, según el cual los órganos que ejercen el Poder Público sólo pueden realizar aquellas atribuciones que les son expresamente consagradas por la Constitución y la ley. La usurpación de autoridad, consistente en la invasión del Poder Público por parte de personas que no gocen de la investidura pública, se considera ineficaz y los actos dictados se consideran nulos.
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En este mismo sentido, cito las conclusiones expuestas por Sánchez S. (2008, p. 27) en su artículo intitulado La inconstitucionalidad de los actos cuasijurisdiccional, en el cual sostuvo: “La función jurisdiccional en Venezuela está constitucionalmente reservada, con carácter exclusivo, al Poder Judicial por cuyos órganos se ejerce.
Evolución del Sistema Tributario Venezolano
Bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1961, el contenido del artículo 223 regulaba el sistema tributario venezolano, estableciendo que éste: “… procurará la justa distribución de las cargas según la capacidad económica del contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida del pueblo”. Sobre la base de ello, el otrora Ministerio de Hacienda llevaba a cabo el control y administración de la recaudación de los tributos a través de Aduanas de Venezuela Servicio Autónomo (AVSA) y el Servicio Nacional de Administración Tributaria (SENAT).
El Ministerio de Hacienda propuso ante el Congreso de la República la presentación del proyecto del primer Código Orgánico Tributario (Venezuela, C.D., Código Orgánico Tributario, 1982), el cual una vez discutido en ambas Cámaras, fue aprobado y publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 2992 el día 03 de agosto de 1982. Este código mantuvo su vigencia hasta 1994 cuando en virtud del proyecto de fusión de los dos servicios autónomos, anteriormente señalados, adscritos al Ministerio de Hacienda, se produjo el nacimiento del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).
Posteriormente, en el año 1999 se promulga y publica la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Venezuela A.N., Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999) y, en ella, se dispuso, en su artículo 156, numerales 12 y 15, que es de la competencia del poder público Nacional la creación, organización, recaudación, administración y control de los tributos provenientes de la renta interna y del régimen de aduanas. Ante el nuevo ordenamiento constitucional, la administración tributaria consideró proponer una reforma tributaria y presentó a la Asamblea Nacional el proyecto del nuevo Código Orgánico Tributario (Venezuela A.N., Código Orgánico Tributario, 2001) el cual fue aprobado y publicado en Gaceta Oficial N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001.
Artículo 305: Para acordar la medida la Administración Tributaria no prestará caución. De lo reproducido anteriormente, se colige que la propia administración tributaria, actuando como juez y parte, con el apoyo de las actas fiscales elaboradas por los funcionarios adscritos a ella, ha sido habilitada por el legislador, más no por la Constitución, para llevar a cabo la ejecución sobre los bienes del contribuyente a través del procedimiento del Juicio Ejecutivo y, a los fines de garantizar el cumplimiento de la deuda tributaria, ha sido autorizada por la norma de carácter legal, para decretar ella misma, las medidas cautelares que considere necesaria.
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Por ello, en definitiva, la potestad jurisdiccional solo puede ser ejercida por los órganos del poder judicial, en cabeza de los Tribunales de la República, y no podrá ningún otro órgano de la administración pública en Venezuela, ejercer en sede administrativa esta exclusiva potestad-facultad, so pena de que los sus actos administrativos resultantes de su actividad, queden viciados de una flagrante inconstitucionalidad.
La Actividad Jurisdiccional
La facultad de conocer las causa civiles y criminales, de resolverlas y hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Así, la actividad jurisdiccional precisa que alguien comparezca ante ella y pida algo concreto frente a otra persona (deduzca una pretensión), situación sobre la que se debe aplicar el derecho objetivo. La actividad jurisdiccional no puede, por regla general, iniciarse de oficio (nemo iudex sine actore) y se desarrolla siempre frente a dos partes; en cambio, la Administración si puede actuar de oficio, como también a petición de parte, pero en este último caso la petición no es una verdadera pretensión -en términos procesales- ya que aquí el derecho objetivo no se actuaría, siempre, frente a dos partes.
En segundo lugar, hay que tener presente que si bien la Administración, en ciertos supuestos, aplica el derecho para la consecución de los intereses generales o públicos, la Jurisdicción lo hace sólo respecto de las pretensiones y resistencias que se le someten a su consideración. Esta distinta manera de actuar el derecho objetivo hace que el ejercicio de la potestad administrativa sea controlable, y el control consiste en determinar si los intereses generales se han servido ejecutando el derecho de manera correcta, lo que supone fundamentalmente comprobar si se han respetado los derechos e intereses de los administrados y el ordenamiento jurídico en su conjunto.
Considero muy acertado el criterio citado anteriormente, por cuanto el poder judicial al tramitar los asuntos sometidos a su conocimiento, al momento de dictar la sentencia aplica la norma jurídica en base al presupuesto de hecho en ella contenida, lo que se ha conocido en el foro jurídico como la correcta aplicación del derecho, con el fin de solucionar, de manera definitiva, el conflicto de intereses presentado en la pretensión contenida en la demanda. …los “tribunales” que existen actualmente en Chile, al interior de la Administración (caso paradigmático es el del Director Regional del Servicio de Impuestos internos) en ningún caso son órganos jurisdiccionales. Tanto su estructura orgánica y funcional no se adecuan al mandato constitucional para considerarlos como tales.
Distribución del Poder Público Nacional
En lo que respecta a la distribución horizontal del Poder Público Nacional, se incorporan, además de las funciones tradicionales, la innovación de los denominados Poder Electoral y Poder Ciudadano. Se consagra, igualmente, una división de las funciones que corresponden a cada una de las ramas del Poder Público, tanto en sentido vertical como horizontal. Pero si bien se acepta la especialidad de la tarea asignada a cada una de ellas, se establece un régimen de colaboración entre los órganos que van a desarrollarlas para la mejor consecución de los fines generales del Estado.
A través de ello, se reafirma que, en Venezuela, la norma constitucional respeta el principio de separación de poderes y las funciones que se atribuyen a cada uno de los órganos del poder público.