De acuerdo con el Artículo 31 de la Constitución, existen tres tipos de sujetos activos en materia tributaria: la federación, las entidades federativas y los municipios.
Sin embargo, la Constitución no establece un método homogéneo con relación a estas facultades.
Los estados tienen coincidencias en algunas facultades tributarias no exclusivas de la federación (véase, por ejemplo, la cláusula residual del artículo 124 constitucional).
Tal es el marco jurídico acotado y parcialmente tutelado bajo el que operan los municipios del país.
Pero, como sabemos, el federalismo no solo se instituye: también se construye.
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La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos define la autonomía tributaria en términos de si los gobiernos subnacionales o locales tienen la facultad de introducir o eliminar un impuesto, definir tipos impositivos, establecer la base imponible u otorgar beneficios fiscales u excepciones a los contribuyentes.
Otro concepto es el de autonomía fiscal municipal.
Este tipo de autonomía se refiere a la capacidad del municipio de generar ingresos propios mediante impuestos y otras contribuciones.
En los municipios recaen ocho servicios -gestión de agua potable y saneamiento, alumbrado público, manejo de residuos sólidos, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles y jardines y seguridad pública- y nueve funciones relacionadas con el desarrollo urbano y otorgamiento de licencias.
Las cargas de servicios y funciones de los municipios son sustanciales, pero ¿qué tan capaces son los municipios para soportar estas responsabilidades?
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En esas atribuciones también existen distintas cargas: mientras un municipio como Chilpancingo en Guerrero tiene 17 responsabilidades, la capital de Durango tiene 34.
La gráfica 1 muestra una mirada agregada de las finanzas municipales del país.
La gráfica 2 muestra la relación entre la población y los ingresos propios a nivel municipal.
Al ajustar un modelo de regresión local, parecería existir una masa crítica a partir de los 30 000 habitantes en la que un aumento exponencial en la población se traduce en un incremento lineal en la proporción de ingresos propios con respecto a los ingresos totales.
En otras palabras: el aumento de población parece tener un efecto positivo en la autonomía fiscal.
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Un hipotético municipio de tres millones de habitantes recaudaría aproximadamente 15 % más que un municipio de 300 000 y 10 % más que uno de 30 000.
El predial es un impuesto históricamente local por su naturaleza tangible, inamovible y progresiva.
Es clave para dotar a los municipios de autonomía fiscal y de capacidad para cumplir con sus obligaciones.
La base administrativa de este impuesto es el catastro municipal.
Ahí se concentra la información para el cálculo del valor del predio y los costos de proveer servicios municipales.
Si bien el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal y el Fondo de Fiscalización y Recaudación contemplan incentivos para la recaudación del predial, casi tres de cada diez municipios no lo recaudan.
Destacan los casos de Querétaro, Yucatán, Colima y Puebla, cuyos municipios en conjunto han logrado aumentar la recaudación del predial por habitante.
Sin embargo, la mayor parte de los estados cuyos municipios ya recaudaban poco ha permanecido relativamente estancada.
Las fallas estructurales de los municipios no son todas iguales.
Los primeros son los cien municipios urbanos más poblados del país, con una media poblacional de 564 000 habitantes (resaltados en color verde oscuro en la gráfica 4).
Estos municipios concentran el 52.4 % de los ingresos municipales del país.
El 29.7 % de sus ingresos totales corresponde a ingresos propios del municipio.
En segundo lugar tenemos un grupo de mil municipios que corresponden a suburbios, pequeñas ciudades y periferias metropolitanas con una media poblacional de 44 000 habitantes (resaltados en color verde claro en la gráfica 4).
Estos municipios concentran el 43 % de los ingresos municipales del país, de los cuales 14.2 % son ingresos propios.
En el tercer grupo tenemos al resto de los municipios del país: comunidades ejidales, indígenas y rurales con una media poblacional de 3 000 personas (resaltados en gris en la gráfica 4).
Estos municipios sólo concentran el 5.3 % de los ingresos municipales del país, de los cuales sólo el 4.4 % corresponde a ingresos propios y el 93.3 % proviene de transferencias federales.
Estos municipios tienen los mismos problemas del segundo grupo, pero agravados.
Algunos de ellos no tienen la capacidad administrativa de cobrar el predial, o bien se enfrentan a dificultades para cobrarlo debido a sus contextos sociales particulares.
Además, en su mayoría, estos municipios destinan más de dos tercios de sus egresos a gasto administrativo (es decir: servicios personales, servicios generales, materiales y suministros).
En un país tan plural como México, el federalismo demanda unidades autónomas con un trato diferenciado y un marco jurídico flexible al cambio.
Nuestros mecanismos de coordinación fiscal y los diversos fondos de aportaciones compensatorias no han estado a la altura del reto.
Requerimos también de ideas nuevas.
Si no queremos afectar la independencia jurídica del municipio, tenemos que evaluar las experiencias de otros países en materia de cooperación intermunicipal.
Por ejemplo: si nuestros municipios de baja y mediana población se aglomeraran en intermunicipalidades, podrían beneficiarse de las economías de escala para recaudar, administrar y proveer bienes públicos a sus habitantes.
Los resultados de las políticas centralistas de las últimas dos décadas muestran que la estructura federal actual se tambalea no solo por el peso de su cúspide, sino también por lo irregular de su base.
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