Comprender la dinámica del poder y la organización estatal requiere el análisis de los conceptos de sistema y régimen político. Estos marcos definen cómo se estructura y ejerce la autoridad en una sociedad, así como las interacciones entre los diferentes actores políticos.
Definición y Estructura del Régimen Político
En el presente mapa conceptual los tipos de régimen político, se refiere a la distribución y jerarquización normativa y constitucional de los poderes públicos del Estado, así como a las formas jurídicas institucionales aplicables a su renovación y funcionamiento. Las formas de gobierno configuran al régimen político. La forma de gobierno se refiere a la manera de organizar y distribuir las estructuras y competencias de los órganos que componen el gobierno. Desde la perspectiva de la teoría clásica de la división y equilibrio de poderes diseñados por el Barón de Montesquieu y en las categorizaciones de los sistemas políticos modernos y que reúnen las características de una democracia.
Tipos de Regímenes Políticos
Los regímenes políticos pueden clasificarse en democráticos y no democráticos, cada uno con características distintivas que afectan la libertad, la participación ciudadana y la estructura del poder.
Regímenes Democráticos
En la actualidad cualquier gobierno que pretenda justificarse frente a sus gobernados se autodefinirá como democrático. Dado que éste se ha constituido en el paradigma universal del sistema político moderno, que promueve los valores de igualdad, libertad, justicia y participación. En ese sentido, los regímenes pueden clasificarse en dos tipos, según la preponderancia en la relación entre los poderes, basados en la teoría de la división de poderes.
El Sistema Presidencial
Estos dos sistemas son por una parte, el sistema presidencial en el cual se observa una preponderancia del órgano Ejecutivo sobre el poder Legislativo. Para que estemos en presencia de un sistema presidencial es necesario cumplir con ciertos criterios. En primer lugar, que el jefe del Estado sea electo popularmente de manera directa o casi directa. Un segundo criterio proviene del hecho de que el gobierno o el propio Ejecutivo, no puede ser designado o desbancado por un voto del legislativo.
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El Sistema Parlamentario
Asimismo, por otra parte el parlamentario, en el cual existe preeminencia del Legislativo e incluso en muchos casos el propio poder Ejecutivo emana del parlamento para configurar el gabinete de gobierno. Por ello a este último se le denomina parlamentario.
Regímenes No Democráticos: Autoritarios y Totalitarios
Frente a la clasificación correspondiente a sistemas políticos democráticos, se encuentran aquellos regímenes políticos que están basados en ciertas prácticas opresivas que impiden el ejercicio de la libertad y la autonomía. Además de que se fundan en el abuso del poder, la arbitrariedad y la impunidad de la autoridad frente a los gobernados. Estos sistemas que podemos llamar genéricamente como «no democráticos» son dos: los autoritarios y los totalitarios. En realidad, el grado de utilización de la fuerza represiva así como de la libertad que ofrezca el sistema, es lo que diferencia a los regímenes totalitarios de los autoritarios.
Los Regímenes Autoritarios
En ese sentido, los regímenes autoritarios son sistemas políticos con un pluralismo político limitado y no responsable; sin una ideología elaborada y propulsiva (sino con las mentalidades características). Sin una movilización política intensa o vasta (excepto en algunos momentos de su desarrollo), y en los que un jefe (o tal vez un pequeño grupo) ejerce el poder dentro de límites que formalmente están mal definidos pero que de hecho son fácilmente previsibles.
Los Regímenes Totalitarios
Por otra parte, se da una evidente manipulación de las masas a través de movilizaciones, acarreos corporativistas y otros mecanismos fundados en el cacicazgo y en el culto a la personalidad. En este sentido podemos identificar ciertos regímenes que nacidos de elecciones más o menos democráticas se transforman en sistemas autoritarios y posteriormente en sistemas altamente represivos, con características de totalitarios. Tal es el caso de los modelos generados en Italia con el fascismo de Mussolini, del nacionalsocialismo desarrollado en Alemania a partir de la elección de Adolfo Hitler como Canciller, el franquismo y el falangismo en España.
Transformaciones y Reformas en los Sistemas Políticos
La evolución de los sistemas políticos a menudo está marcada por periodos de crisis y reformas. Un ejemplo de esto se observa en las transformaciones políticas y administrativas que han tenido lugar en varias naciones.
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Contexto de Crisis y Reformas Políticas
En Entre 1958 y 1959 estalló el conflicto ferrocarrilero encabezado por Demetrio Vallejo, y entre 1964 y 1965 el movimiento buscaba mejores condiciones laborales, evidenciando tempranas presiones por cambios. La crisis económica y el procesos de reformas políticas han sido catalizadores de transformaciones en diversos gobiernos.
Proceso de Reformas Administrativas y Apertura Económica
Los procesos de reformas administrativas han sido una constante en la modernización del Estado. En el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) se llevó a cabo una Reordenación Económica. En el gobierno de Salinas de Gortari (1988-1994) se modifican sus relaciones con la sociedad y con el ciudadano. Con Ernesto Zedillo (1994-2000) se impulsó el Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP), SIAFF, NEP, SED, recuperó los conceptos: ‘rendición de cuentas,’ ‘responsabilidad’, ‘derechos de los ciudadanos’, ‘derecho a la información’ y ‘evaluación’. Con Vicente Fox (2000-2006) se impulsó el Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental, elaborado por Ramón Muñoz, un programa nacional de combate a la corrupción y fomento a la transparencia y el desarrollo administrativo, integrando acciones de mejoramiento en la agenda del buen gobierno. En el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) se implementó el programa de mejoramiento a la gestión, un mayor presupuesto basado en resultados y un sistema de evaluación del desempeño, lo que equivale a un proceso de modernización. Estas reformas estuvieron a menudo influenciadas por directrices internacionales como el Consenso de Washington, que promovía reformas de política económica enfocadas en la disciplina fiscal, la reordenación de las prioridades del gasto público y la reforma fiscal.
Fortalecimiento Institucional, Transparencia y Organismos Autónomos
Los cambios en el sistema y régimen político posterior a 1990 han sido significativos. La reforma electoral de 1977 ya había establecido otorgar a los partidos políticos financiamiento público. Sin embargo, a partir de 1990 la administración pública en nuestro país sufrió una gran transformación. Se presencia una reingeniería constitucional, puesto que se da origen a diversas instituciones con carácter autónomo como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se le otorga autonomía al Banco de México, así como se refuerza la ciudadanización del Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional Electoral. Además en el ámbito económico se reforzaron las transformaciones que iniciaron en el Sexenio del Presidente Miguel de la Madrid, para regular las actividades de los nuevos actores económicos, vinculados principalmente con el sector financiero. De hecho, en 1990 prácticamente se fue testigo de la creación de una nueva Constitución Política. González (1995) indica que en el periodo que va de 1988 a 1994 se aprobaron 51 reformas a 40 artículos constitucionales.
Las políticas de acceso a la información han sido fundamentales en este proceso. La reforma en materia de transparencia de 2014, junto con la rendición de cuentas y su dimensión informativa, buscan establecer sanciones para el incumplimiento, fortaleciendo la fiscalización. La aparición de asociaciones civiles e impulso a la transición ha posicionado a la organización civil como actores oficiales del desarrollo social. Los organismos internacionales también han jugado un papel en el cambio político y administrativo.
Los organismos autónomos, desde los años 1990, estas instituciones han sido creadas (o transformadas) para encargarse de la elaboración de políticas y regulaciones específicas en diversos sectores sociales, económicos y políticos. Ejemplos incluyen universidades públicas, el Banco de México y el Instituto Federal Electoral. También existen organismos semiautónomos como el Consejo de la Judicatura Federal, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, y se incrementó significativamente la autonomía tanto de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) como de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
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Desafíos y Gobernabilidad en América Latina
Los sistemas políticos en América Latina enfrentan múltiples retos que impactan su estabilidad y capacidad para responder a las demandas ciudadanas.
Dificultades para Construir Mayorías y Estabilidad Política
En América Latina, los últimos resultados electorales evidencian las dificultades para construir mayorías políticas, una tarea compleja y difícil. La región requiere reconstituir pactos sociales nacionales que le garanticen estabilidad y le permitan mejorar las oportunidades para la gobernabilidad democrática. Sin embargo, las fracturas y las polarizaciones presentes en la mayoría de los países de la región dificultan la labor gubernamental y la posibilidad de generar las condiciones para ejercer los derechos ciudadanos y efectivizar una ciudadanía, tanto política como económica y social. En este marco, los resultados electorales muestran las grandes divisiones dentro de cada país, entre el norte y el sur, entre la capital y la periferia, entre la meseta y el llano, entre la costa y la sierra. Prácticamente en todas partes el descontento de los ciudadanos con las políticas gubernamentales ejecutadas en la década anterior se manifiesta con fuerza, ya sea que se exprese como voto de repudio o como un voto con expectativas diferentes pero que otorga cierta continuidad. Los congresos se encuentran divididos y sin mayorías claras. Esto obliga a una negociación constante que muchas veces no da resultados y empantana el sistema político. Así, los gobernantes mandan por decreto, lo que genera un mayor desapego ciudadano hacia las instituciones democráticas. Además, encuentran crecientes dificultades para implementar sus propuestas. Todo esto muchas veces estimula la corrupción, percibida como un «camino fácil» para intentar resolver estas dificultades, lo cual solo contribuye a agravar la situación. Es necesario, entonces, diseñar mecanismos para la construcción de acuerdos nacionales efectivos, capaces de reflejar la pluralidad de la sociedad en el marco de una democracia guiada por las mayorías, pero que respete a las minorías.
En este escenario, algunos han señalado que en América Latina se viene consolidando una nueva tendencia de izquierda. Pero lo que está sucediendo en la región es en realidad la búsqueda de opciones, de caminos que se abran a nuevos esfuerzos que ofrezcan respuestas diferentes, capaces de superar la exclusión social y política de una gran mayoría de personas. Superar y mitigar los efectos de las reformas estructurales efectuadas hace más de una década es el reto de los nuevos gobiernos. Los liderazgos emergentes son de diferente tipo, y no parece factible establecer una sola identidad, de izquierda, para englobarlos a todos.
Erosión de las Democracias y la Institucionalidad
Los estudios sobre América Latina concluyen que en la actualidad existe un fuerte apoyo a la democracia en la región. A pesar de ello, registran también un nivel casi equivalente de insatisfacción con los resultados de los gobiernos democráticos, que no han logrado resolver las demandas de la ciudadanía. Se ha perdido la esperanza en los gobiernos, en los partidos políticos y en los congresos, lo cual naturalmente afecta la legitimidad de las instituciones democráticas. En ese sentido, es importante destacar que la democracia por sí misma no es capaz de garantizar el buen gobierno, aunque permite reemplazar a los malos gobernantes por medios legítimos, elecciones democráticas que posibilitan que la ciudadanía se exprese en nuevas tendencias y construya nuevas mayorías. Sin embargo, muchos presidentes latinoamericanos han sido reemplazados fuera de los marcos electorales, lo cual revela un cuadro complejo de gobernabilidad. Esto no es nuevo. Se trata de una realidad que se ha prolongado durante años. Solo en la última década encontramos nueve presidentes que han renunciado antes de concluir su mandato. En el caso de Bolivia, dos de ellos no terminaron su gobierno; en Ecuador fueron tres; y en Perú, uno. A ello debemos agregar el golpe fallido en Venezuela. Se trata, en suma, de siete casos de inestabilidad en el área andina. Los restantes ocurrieron en Paraguay en 1999 y en Argentina en 2001. En todos los casos, los reemplazos se efectuaron manteniendo un cierto apego a las normas constitucionales, evitando, de esta manera, las sanciones por parte de la comunidad internacional.
Si queremos entender estas inestabilidades, es preciso mirar los sistemas políticos. En general, en América Latina -a diferencia del Caribe anglófono- prevalecen los regímenes presidenciales, es decir, sistemas en los cuales la figura del jefe de Estado es crucial. Las constituciones nacionales ubicaron al presidente en el centro del poder, con facultades muy amplias. Sin embargo, en muchos países ocurre que el presidente no cuenta con mayoría en el Congreso. A lo largo de la historia latinoamericana, esta situación generó tensiones políticas que fueron resueltas por la intervención, abierta o encubierta, de diversos poderes fácticos, principalmente las Fuerzas Armadas. Hoy esto no es posible. El consenso democrático en la región es fuerte, por lo que romper el marco constitucional lleva al aislamiento político-diplomático y puede generar fuertes sanciones económicas. La Carta Democrática de las Américas y las cláusulas democráticas incluidas en los pactos subregionales han contribuido de manera fundamental a evitar los regímenes autoritarios. Aunque por sí mismos estos acuerdos no logran otorgar estabilidad y gobernabilidad democrática, hay que reconocer que poseen una importante función de reaseguro democrático, al proyectar incentivos positivos para superar tensiones y evitar rupturas constitucionales.
Los sistemas presidenciales latinoamericanos tienen su soporte o bien en una coalición, o bien en un único partido. Aunque podría suponerse que las coaliciones tienen más fuerza y más capacidad que los partidos para articular un proyecto sólido, esto no necesariamente es así. En la región, encontramos gobiernos fuertes tanto de coaliciones como de partidos. Por ejemplo, en Argentina el peronismo, cuyo principal líder es hoy el presidente Néstor Kirchner, es el eje de un sistema presidencial de partido único muy fuerte, en el que el radicalismo, la principal fuerza opositora, no ha tenido capacidad para articular una propuesta alternativa. En Chile, en cambio, gobierna una coalición fuerte que le ha dado una gran estabilidad al país desde 1990. Pero, como ya se señaló, las coaliciones no aseguran cohesión ni fortaleza. En Bolivia, Ecuador y Guatemala se han formado coaliciones débiles que no tienen un soporte social y parlamentario significativo. No es posible, entonces, elaborar una conclusión general sobre este tema. Pueden ser las coaliciones las que fortalecen a los sistemas políticos democráticos y su capacidad de gobernabilidad, o pueden ser los sistemas de partido único los que otorgan consistencia democrática y estabilidad. No hay un patrón de comportamiento generalizado. La única conclusión que se puede establecer son las dificultades para construir mayorías que den sustento y refuercen las capacidades de gobernabilidad, sobre todo en el contexto de países fragmentados social y políticamente.
A continuación, se presenta una tabla que ilustra la diversidad de los sistemas de apoyo gubernamental en América Latina, según se describe en el análisis:
| Tipo de Apoyo Gubernamental | Cantidad de Casos | Notas |
|---|---|---|
| Coaliciones fuertes | 5 | |
| Coaliciones débiles | 3 | |
| Sistemas de partido único fuertes | 3 | |
| Sistemas de partido único débiles | 6 | |
| Empate de fuerzas | 1 | (Caso de El Salvador) |
Los sistemas políticos latinoamericanos han demostrado su incapacidad para establecer políticas de Estado y construir mayorías estables que les den sustento. Es decir, fijar políticas que puedan proyectarse más allá de una gestión y que sean más incluyentes que las opciones del partido o la coalición que se encuentra en el gobierno. Hablamos de políticas permanentes, a las que se les destinen los recursos humanos y financieros necesarios para su ejecución, y que sean diseñadas y ejecutadas con una participación amplia de la ciudadanía. Como resultado de estas situaciones, muchas de las principales demandas y los principales problemas de carácter político, económico y social no se resuelven, y se incrementan la exclusión y la desigualdad. Asimismo, en muchos países no se han resuelto los déficits de institucionalidad política, lo que favorece la polarización y la desafección. En el campo económico, no hay consensos básicos sobre la agenda de crecimiento y desarrollo. Un gran déficit de los sistemas políticos latinoamericanos es la incapacidad para establecer normas que faciliten los procesos para concertación de políticas. Esto permitiría construir visiones y misiones que sean desarrolladas por los diversos actores; después, los partidos políticos, los movimientos y otras formas de organización que buscan ejercer el poder podrían proyectar estos acuerdos en programas de gobierno que reflejen de manera amplia los intereses nacionales en el contexto de la globalización.
La Pobreza y la Inequidad: Un Desafío Crucial
Los principales problemas de América Latina siguen siendo la pobreza y la inequidad. En 1990, el porcentaje de población que vivía en la pobreza se ubicaba entre 45% y 47%. En 2006, más de 40% de los latinoamericanos son pobres. Si bien ha disminuido algunos puntos porcentuales en algunos países, y aunque se ha mejorado la relación en términos de indigencia y pobreza, la desigualdad sigue siendo dramática. Se ha profundizado la fractura social, aumentan las diferencias económicas y sociales y la exclusión. La pobreza se reduce muy lentamente y la brecha entre ricos y pobres se agranda. Además, no se ha logrado incorporar a los pueblos originarios, que representan a la mayoría de la población en varios países. Se trata de un hecho estructural que afecta fundamentalmente a sociedades como la guatemalteca, la ecuatoriana, la peruana y la boliviana. Desde 1995 hasta 2003, muchos países registraron un crecimiento negativo y un estancamiento de sus economías. A partir de 2003, comenzó a recuperarse el crecimiento. Sin embargo, las cifras son bajas para poder siquiera suponer que se puedan superar los problemas de pobreza. Además, hay que tener en cuenta las tasas de desempleo, en particular el urbano, y especialmente el de los jóvenes, que es el doble que el de los mayores de 24 años. Como dato positivo, la inflación ha logrado ser controlada y existe una mayor responsabilidad económica en esta materia.
La Corrupción: Un Mal Endémico
La corrupción afecta de manera directa la vida y las instituciones democráticas, así como la salud económica de los países de la región. En todos los Estados y las sociedades latinoamericanas existen diversos grados de corrupción. Cuando es sistémica, impacta sobre el conjunto del Estado. Por otro lado, la corrupción afecta tanto al sector público como al privado. Y está en la base de los procesos de erosión del imperio de la ley y del tratamiento discriminatorio que a menudo sufre el conjunto de los ciudadanos. Todo esto afecta de manera sustancial la percepción negativa de la ciudadanía sobre los sistemas políticos. Muchas de las medidas anticorrupción aplicadas en América Latina no han dado los resultados esperados, y son pocos los ejemplos de éxito. Combatir la corrupción es una tarea dura, que requerirá cambiar patrones culturales importantes. De todos modos, adquiere cada vez mayor relevancia política. En este campo, el papel de la sociedad civil es particularmente significativo. Las organizaciones financieras internacionales prestan cada vez más atención a la transparencia y también a la capacidad de los ciudadanos organizados para llevar adelante una fiscalización institucionalizada y sistemática. La corrupción constituye, por lo tanto, un factor esencial de deslegitimación de los sistemas políticos y de su dirigencia y produce un creciente repudio ciudadano. Una encuesta realizada por Flacso-Chile en diversas ciudades latinoamericanas indica que la corrupción es considerada un problema grave por 80% de los consultados en Brasilia, 70% de los de Buenos Aires, 50% de los de Montevideo y 33% de los de Santiago de Chile. En Buenos Aires y Brasilia, casi 100% de los encuestados asegura que el país sufre la corrupción como un problema importante. En Montevideo, esta cifra alcanza a 91%, y en Santiago de Chile, a 88%. Los resultados de esta medición reafirman las perspectivas señaladas por todos los estudios de opinión pública que se efectúan en la región y por los indicadores de entidades como Transparencia Internacional.
Incremento de la Violencia y el Crimen Organizado
En las democracias de América Latina encontramos un débil imperio de la ley. Esto significa que hay áreas, en cada uno de los países, en las cuales no existe control estatal y donde la violencia es ejercida por organizaciones no estatales. Esto afecta la gobernabilidad democrática. La violencia crece, en parte como consecuencia del tráfico de armas livianas, que también impulsa los secuestros. Un país que carece de capacidad para imponer el imperio de la ley sobre su territorio y proteger los derechos humanos, cuidar a las personas y hacer cumplir el orden estatal se expone a una mayor polarización social y a una mayor inestabilidad. Los sistemas políticos, las instituciones y los partidos políticos no han logrado ofrecer respuestas adecuadas a estos problemas. En todas las grandes ciudades latinoamericanas existen áreas en las cuales el imperio de la ley y del Estado democrático no llega. Son barrios o zonas controladas por organizaciones ligadas a actividades ilícitas, que ejercen el control efectivo. Por esta razón la demanda de seguridad ciudadana ocupa hoy los primeros lugares en la agenda política. Sin una respuesta adecuada por parte de los partidos políticos, los parlamentos y los gobiernos, que cada vez más deben incorporar la coordinación internacional a las posibles soluciones, surgirán opciones que pondrán el acento en la «justicia por propia mano».
El crimen organizado es un peligro en ascenso. Los sistemas políticos latinoamericanos han sido renuentes a abordar este tema: hoy no forma parte de los programas presidenciales ni de las visiones de los partidos políticos. Sin embargo, la criminalidad organizada y los ilícitos de carácter transnacional poseen un impacto cada vez mayor. La adopción del concepto de multidimensionalidad permitió abordar fenómenos de seguridad complejos, en los cuales lo determinante no son los factores militares sino las nuevas amenazas. En ese sentido, este concepto amplio de seguridad incluye aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales. El control y la limitación del crimen organizado transnacional demandan mayores niveles de coordinación interestatal y el desarrollo de una institucionalidad supranacional. Para ello, los partidos políticos y los congresos de los países latinoamericanos deben abordar este tema como una prioridad de carácter nacional, como una política de Estado que requiere el esfuerzo del conjunto del sistema político.