Objeto y Aproximación al Control Parlamentario
Es posible comparar presidencialismo y parlamentarismo en materia de controles parlamentarios. Sin control parlamentario, no puede existir democracia representativa. Esta conclusión lleva a que el clásico debate sobre ambos sistemas de gobierno deba contemplarse de una manera distinta.
Dada la amplitud del objeto, y de las diferencias entre presidencialismo y parlamentarismo y la racionalización del primero en Iberoamérica, la cuestión se aproxima a través del control del gobierno por el Parlamento. Esto es, asimismo, una forma de estudiar las relaciones entre ambos órganos constitucionales y, sobre todo, la construcción de la democracia representativa. Tiene indudable interés estudiar la función de control tanto en el parlamentarismo como en el presidencialismo por encima de las concretas normas de cada ordenamiento.
La del control parlamentario es una reflexión antigua, pero se desarrolla con intensidad en los años setenta en Italia en torno a la vieja idea de la centralidad del Parlamento. Más tarde, en los ochenta en España y en otro contexto distinto, si no opuesto, el de prolongadas mayorías absolutas de un solo partido. Desde la función de control parlamentario, que nos ofrece una perspectiva democrático-representativa, pueden comprenderse numerosas actividades típicas de todas las Cámaras.
Es menester advertir con claridad el papel del Parlamento en cualquier división de poderes antes de crear e interpretar las normas constitucionales, así como las de los reglamentos parlamentarios, mucho menos frecuentadas por algunos, sin embargo, que tienen una importancia central. Un Parlamento es un Parlamento. Una Cámara tiene funciones principales y definitorias en cualquier forma de gobierno representativa, el control entre ellas, y también debe ser así en el presidencialismo. La función de control del gobierno es natural y consustancial a cualquier Parlamento. Otra cosa son los instrumentos previstos en las normas para ejercerla, que difieren en cada ordenamiento.
La idea de control parlamentario es parte de la idea más amplia de controles constitucionales, se ubica en la democracia constitucional comprendida como un sistema de controles entre órganos y poderes: de pesos y contrapesos recíprocos. Pretende asegurar la libertad de los ciudadanos y su confianza en las instituciones democráticas, impedir los abusos o irregularidades y arbitrariedades de los cargos públicos, y construir la representación política mediante el juego de los principios de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones; porque la representación política no preexiste, sino que se construye a través de partidos y ciudadanos. Ninguna de estas cosas es posible sin un adecuado control parlamentario tanto en el parlamentarismo como en el presidencialismo.
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Rasgos Generales de la Teoría del Control Parlamentario
Durante mucho tiempo, se ha pensado que la función de control no se podía definir o sólo podía hacerse de manera residual y negativa, abarcando todo lo que no fuera función financiera y presupuestaria o función legislativa, dada la ausencia de un parámetro de enjuiciamiento, estable y normativo, de la actividad del gobierno. Ahora bien, “control” es un sustantivo que requiere ser calificado por un adjetivo o completado por el significado de otro sustantivo: político, jurídico, información, sanción, fiscalización, verificación, injerencia, responsabilidad política. Esta indeterminación evidencia el carácter poliédrico o de geometría variable del concepto.
Otro problema contemporáneo deriva de la misma amplitud del concepto de control, que corre el riesgo de cubrir toda la actividad parlamentaria en algunos análisis extensivos, algo que es poco operativo a efectos clasificatorios y conceptuales, por su excesiva amplitud, precisamente al abarcar casi cualquier herramienta. Mas, en todo caso, se ha superado un concepto estricto de control, ligado a las sanciones o incluso a las injerencias, que resulta no menos impracticable en la realidad por su pequeñez.
El control parlamentario tiene una naturaleza política y no jurídica como ocurre con el control de constitucionalidad. Está en manos de unos sujetos políticos, los partidos y los grupos; sobre todo carece no sólo de un parámetro de control normativo -como se ha dicho ya- sino siquiera estable. Es menester, primero, introducir lógicas previsiones normativas en los reglamentos que faciliten las iniciativas de las minorías, ejemplo, en la creación de las comisiones parlamentarias o en la presentación de preguntas y mociones, aunque las decisiones posteriores queden en manos de la mayoría. La mayoría no es todo el Parlamento.
Parlamentarismo y Presidencialismo: Similitudes y Diferencias en el Control
Hay diversas doctrinas que conciben de modo distintos qué son las formas de Estado y de gobierno. Dentro de las formas de Estado democráticas encontraríamos tres formas de Gobierno, que se distinguen por el tipo de relaciones que existen entre los poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial, aunque principalmente entre los dos primeros). A continuación, se presentan las diferencias básicas entre el sistema presidencial y el parlamentario, destacando sus matices en relación con la función de control:
| Característica | Presidencialismo | Parlamentarismo |
|---|---|---|
| Elección del Ejecutivo | Elección directa del presidente por el pueblo, lo que refuerza su legitimidad y autoridad. | El Jefe del Estado, normalmente, nombra al Primer Ministro, que a su vez es elegido por el parlamento. |
| Estructura del Ejecutivo | Ejecutivo monista donde el presidente de la República es jefe del Estado y también presidente del gobierno. | Los miembros del Gobierno son miembros del parlamento y se trata de un órgano colegiado. El Gobierno tiene una estructura piramidal con el Primer Ministro a su cabeza. |
| Relación con el Parlamento | Imposibilidad de disolución anticipada de las Cámaras. Elección de las Cámaras y del presidente que no son contemporáneas, en consecuencia, pueden no ser simétricas las mayorías. | Existe la moción de censura y la disolución anticipada del parlamento. |
| Mecanismos de Control Directos | Ausencia de una moción de censura que derribe al presidente y por ello al gobierno. Inexistencia de la cuestión de confianza a instancias del presidente. | Facilita un control del parlamento sobre el gobierno mediante preguntas, interpelaciones y a través de la exigencia de responsabilidad política. |
| Compatibilidad de Cargos | Incompatibilidad de los cargos de secretario de Estado o ministro y parlamentario. | Los miembros del Gobierno son miembros del parlamento. |
| Instrumentos de Control Específicos | Ratificación por el Senado de ciertos nombramientos y actos presidenciales, controles presupuestarios y sobre la deuda pública. El impeachment o la acusación y juicio político por una violación grave de la Constitución como única forma de provocar una salida anticipada del presidente. Facultad presidencial de veto de las leyes. | La orientación política la deciden Parlamento y Gobierno por medio de la legislación. |
Por el contrario, hay otros rasgos que permiten distinguir entre las dos principales formas de gobierno (presidencial y parlamentaria). La forma parlamentaria se teorizó, principalmente, a partir del análisis de la evolución histórica del sistema inglés, por este motivo se afirma que Inglaterra es la cuna del parlamentarismo. No hay un modelo único, por lo que hay que observar las características principales que nos permiten determinar que estamos ante un sistema parlamentario. El presidencialismo originario estadounidense es antiguo y difícilmente exportable.
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Existe actualmente un continuum en el binomio presidencialismo/parlamentarismo con diferencias de grado. Se advierten tres tendencias: la presidencialización del parlamentarismo europeo, la parlamentarización del presidencialismo iberoamericano, e influencias recíprocas entre los Reglamentos parlamentarios.
El Impacto del Sistema de Partidos y la Separación de Poderes
La cuestión es bastante compleja, tanto como lo es el parlamentarismo en un Estado de partidos, desde hace mucho tiempo impulsado -y a la vez limitado- por el juego entre mayoría y minorías. El Estado de partidos ha transformado las reglas y principios del parlamentarismo. También lo ha sometido a una teatralización o escenificación de los debates, incluidos los de control, pensados en su ejercicio de cara a los medios de comunicación social antes que a la discusión en la propia sede parlamentaria. El fenómeno se resiste, por todo ello, a un análisis estrictamente jurídico, al igual que ocurre con la democracia representativa y el funcionamiento de los partidos.
Pluripartidismo extremado, representación proporcional, y un entendimiento absolutista de la separación de poderes presidencial, que impida los controles parlamentarios, son rasgos incompatibles. La solución está en abandonar ese entendimiento absolutista. Controlar al gobierno por no hacer lo que la oposición quería hacer de estar en el poder y haber vencido las elecciones, por contradictorio que ello resulte.
Esta situación española de fuerte desequilibrio de poderes en provecho de la preeminencia del gobierno, si no del presidente directamente, por la ausencia de contrapesos parlamentarios eficientes -una primacía gubernamental es inevitable- coincide de alguna manera con la del fuerte hiperpresidencialismo iberoamericano que tiende a crear un tipo de democracia más elitista y menos participativa. Por eso en las repúblicas donde la independencia judicial se viola o está seriamente amenazada, no suele tampoco existir pluralismo informativo, el control parlamentario es débil o inexistente, y los derechos políticos de las minorías tienden a desaparecer. Son vasos comunicantes amenazados por la lógica autoritaria o totalitaria de un gobierno que impide el control de su poder.
Instrumentos y Funcionamiento del Control Parlamentario
Para su recto funcionamiento, los instrumentos de control deben ser revisados y ajustados constantemente, corrigiendo defectos e insuficiencias y superando las tradicionales inercias parlamentarias. De forma complementaria, sólo unas pocas de estas herramientas suelen estar en las manos de los parlamentarios a título individual (preguntas, solicitudes de información, enmiendas…), por el contrario, la mayor parte pertenecen -de forma creciente- a los grupos parlamentarios o bancadas, al igual que el tiempo de participación en los debates. Si bien la intensidad o grado difiere en los diversos reglamentos, el fenómeno de la “agrupación” excesiva es el mismo, pero la solución no es tan sencilla como atribuir todos los mecanismos a la titularidad de los grupos, en cuanto personificación parlamentaria de los partidos, desaprovechando los esfuerzos individuales de los representantes y su libertad de mandato libre y no vinculado.
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Por otro lado, las herramientas y procedimientos parlamentarios tienden a poseer un carácter versátil, intercambiable y multifuncional. Sirven para varias cosas en la actividad o el funcionamiento de las Cámaras, y no siempre para lo mismo, ni siquiera al tiempo, si estos instrumentos se analizan con realismo. Así, no es extraño que los parlamentarios formulen preguntas no para recibir información, que no esperan realmente obtener, o abrir una rendición de cuentas, que no siempre se consigue, sino simplemente para mandar el texto a la prensa y permitir que el representante contacte con su electorado.
También es frecuente que las enmiendas individuales se presenten no con la voluntad de participar en la función legislativa, pues no se espera que sean aceptadas, sino como una técnica de control de las minorías sobre la dirección política de la mayoría con la voluntad de mantener informada a la opinión pública y denunciar los excesos o errores de la mayoría. Otro tanto semejante ocurre con el control en materia presupuestaria, que es parte de igual forma de la función presupuestaria y financiera, y pese a que esta función se monopolice por los gobiernos tanto en la iniciativa como en la aprobación.
La hegemonía gubernamental de un partido muy disciplinado y con un fuerte liderazgo presidencial hizo pensar en la necesidad del control parlamentario ante el interés general en mantener un equilibrio en la división de poderes, ya que sin control parlamentario no existe democracia representativa. En otro escenario distinto, en Italia, la permanente existencia de gobiernos de coalición de centro izquierda, a causa de la fragmentación de la representación, y siempre con exclusión del partido comunista, llevó igualmente a incrementar las posibilidades de ejercicio del control parlamentario. Una oposición excluida permanentemente del gobierno y sin posibilidades reales de alternancia debía tener al menos como sede natural de su actividad el Parlamento. Estos dos escenarios hacen pensar que control y Parlamento son, en una democracia representativa, el hábitat natural de la oposición y las minorías, y un contrapeso imprescindible del eje mayoría-gobierno.
Ahora bien, sin este trípode de controles -parlamentario, judicial e informativo- el control parlamentario por sí mismo sirve de muy poco. Esta actitud democrática constituye la misma cultura política del parlamentarismo -en realidad de todo Parlamento, también en el presidencialismo- y es parte indefectible de una dirección política de Estado.
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