Este artículo analiza la actualización catastral, entendida como una herramienta encaminada a fortalecer la capacidad institucional local a partir de la generación de información para la toma de decisiones. Se tiene en cuenta, primero, una visión tradicional de la capacidad estatal, que consiste en la extracción de recursos, y, luego, visiones más recientes sobre los Estados benefactores, prestadores de bienes y servicios públicos, o reguladores, garantes de la prestación de bienes y servicios públicos.
Capacidades Institucionales Locales y Servicios Públicos
Comprender la construcción de capacidades institucionales locales ha sido uno de los intereses de los estudiosos de las áreas de gobierno, administración pública y políticas públicas. Para efectos de este estudio, se consideran las capacidades institucionales según la definición propuesta por Mann, quien las entiende como las capacidades “del Estado de penetrar la sociedad civil e implementar sus acciones en todos sus territorios” (Mann, 2015, p. Esta definición ha sido retomada por autores como Ziblatt (2008), García & Revelo (2011) y Otero (2022), con la finalidad de mostrar la capacidad del Estado y cómo este se encuentra presente en la vida de los ciudadanos.
En ella, los servicios públicos domiciliarios son una manifestación de la relación Estado-sociedad-ciudadano, pues suplen necesidades vitales como el servicio de acueducto y las condiciones de calidad a través de la potabilización. Los estudios que se han encargado de revisar las capacidades institucionales locales siempre se han centrado en aspectos de extracción de rentas y control territorial a través de fuerza, burocracia pública y provisión de bienes públicos -public goods- como salud, educación y justicia. En algunos casos, no es claro si dentro de estos bienes públicos son incluidos los servicios públicos domiciliarios -public utilities-. En este sentido, se cuenta con un cuerpo de literatura que involucra elementos de los servicios públicos domiciliarios como una variable de capacidad institucional.
Acemoglu, García-Jimeno & Robinson (2015) incluyen en su análisis como variable el promedio de la cobertura de servicios públicos para el año 2002. Las metodologías diseñadas por el Departamento Nacional de Planeación - DNP (2005, 2017) incorporaron también los servicios públicos domiciliarios como una variable de capacidades institucionales, lo cual se evidencia en los reportes del Índice de Desarrollo Municipal y Departamental - INDEMUN, que incluyó variables como el porcentaje de viviendas con acueducto y alcantarillado; y el Índice de Desempeño Integral municipal - IDI, que se estableció en 2005 y que, en su componente de eficiencia, involucró variables relacionadas con producción y calidad de agua. Acemoglu et al. (2015) señalan que las variaciones geográficas de capacidad estatal y la descentralización de algunos servicios públicos desde los años 80, así como la Constitución de 1991, hacen que sea relevante el estudio de la capacidad estatal local y su implicación en la provisión de servicios públicos y desarrollo económico.
A esto se suman las explicaciones de Ziblatt (2008) sobre la provisión de bienes públicos, como los servicios de salud de los gobiernos locales, cuya provisión depende de “las opciones políticas, las capacidades y las prioridades” (p. Sin embargo, una de las variables tradicionalmente asociada a capacidad institucional local y más presente en investigaciones de este tipo es el impuesto predial; al respecto, Otero (2022) considera el grado en que el Estado puede gravar a su población. Por su parte, García & Espinosa (2011) ven el índice de desempeño fiscal que elabora el DNP como un indicador de capacidad institucional, dentro del cual miden aspectos referentes a la recaudación del impuesto predial y la dependencia de los recursos que transfiere la nación. Iregui, Melo & Ramos (2005) afirman que la recaudación del impuesto predial es el segundo ingreso más importante que poseen los municipios después del impuesto de industria y comercio.
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Autores como Tobón & Muñoz-Mora (2013) sostienen que el impuesto predial aporta en el proceso descentralizador; aunque no hay relación entre el recaudo del predial y la inversión autónoma en educación, existe una relación negativa respecto de la inversión en salud y una positiva respecto de la inversión en vías e infraestructura. Ahora bien, existe un planteamiento importante esbozado por Buchanan (1950), quien señala que la existencia de Estados con la misma capacidad fiscal en ingresos y riqueza per cápita no implica una distribución equivalente de servicios públicos. Es ahí donde el gobierno central toma un rol equitativo en la redistribución de los recursos públicos. De acuerdo con lo anterior, la actualización catastral se convierte en un insumo necesario para la distribución y redistribución de los recursos recaudados, ya sea por impuesto predial o por las transferencias que hace el Estado central.
Actualización Catastral y Tributación
La actualización del catastro y sus beneficios en la tributación tienen sustento empírico en investigaciones como la de Iregui et al. (2005), quienes señalan que los municipios en los que el catastro se actualizó tienen un aumento per cápita en la recaudación del impuesto predial, a diferencia de aquellos municipios en los que no se actualizó. En ese mismo sentido, Bonet-Morón et al. (2018) mencionan que, si bien en Colombia no hay pereza fiscal territorial, esto no quiere decir que se esté aprovechando el potencial recaudatorio de manera óptima. No obstante, hay factores a considerar que afectan la recaudación del predial: Iregui et al. (2005) señalan que es posible que la dependencia de los municipios de las transferencias pueda tener como resultado un menor recaudo de impuesto predial. También, señalan que la falta de actualización de los avalúos catastrales conlleva que el impuesto predial esté por debajo del potencial de recaudación de los municipios. Sin embargo, es necesario resaltar que la actualización catastral y el aumento de los avalúos por sí solos no generan incrementos en la recaudación (EAFIT & Gobernación de Antioquia, 2011). Asimismo, Bonet-Morón et al.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD (2010) señala que el aumento de las coberturas se da según el crecimiento en viviendas y, aunque la entidad mencionada hace el cálculo de estas, son las autoridades catastrales las que poseen la información oficial de los predios del país. Un sistema central como el SGP, que se encarga de distribuir o redistribuir los recursos que la nación transfiere a las entidades territoriales, se constituye como un generador de dependencia que podría afectar el potencial recaudatorio. Es importante recordar que, en Colombia, los Artículos 356 y 357 de la Constitución establecen que el SGP debe proveer recursos para la atención de servicios a cargo de las entidades territoriales. Estos artículos se encuentran desarrollados en la Ley 715 de 2011, que dicta las normas orgánicas referentes al SGP, y señala que los municipios deberán estar certificados en la prestación de los servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento básico -al cual se destina un 5.4%-, de manera que puedan administrar directamente los recursos transferidos.
Metodología y Variables Consideradas
Para analizar la relación entre el catastro y los servicios públicos para el fortalecimiento de las capacidades institucionales, se consideraron una serie de variables en un marco temporal que permita evidenciar qué comportamiento pueden tener antes y después de una actualización catastral. La variable actualización catastral se obtuvo de la información suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC (2020), referente al año de actualización del catastro, predios urbanos y rurales, área predios urbanos y rurales. La variable predial fue obtenida de las Operaciones Efectivas de Caja OEC 2000-2020 que publica el DNP (2022a), sólo se tomó la cuenta 1.1.1. predial. La variable predial per cápita se obtuvo de TerriData que administra el DNP (2022b), elaborada a partir de las OEC y población del DANE. La variable de transferencias fue obtenida del Sistema de Información y Consulta de Distribuciones de recursos territoriales SICODIS del DNP (2022c). La variable de suscriptores acueducto y alcantarillado se obtuvo de la información reportada en la plataforma SUI de la SSPD (2022) para el periodo 2005-2018. La variable coberturas[2] de acueducto y alcantarillado fue obtenida por un cálculo propio del número de suscriptores y predios reportados por la actualización catastral, esto debido a que en las bases de datos oficiales esta variable data de 2008 y en algunos casos no está completa, por lo que concibo esta variable proxy de cobertura como lo muestro en la Fórmula 1. Fórmula 1.
La unidad de análisis comprende los 53 municipios de los departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda, como se muestra en la Figura 1; las observaciones se realizan en dos períodos que abarcan cinco años para cada periodo, divididos a partir del año de la actualización catastral. No todos los análisis se pueden hacer para el rango de 2000 a 2020 y únicamente es posible abarcar dicho rango para la variable predial, mientras que para las demás variables se toman rangos distintos: por ejemplo, para las de suscriptores y coberturas se toman solamente los municipios que realizaron su actualización catastral en 2008, debido a que los datos se tienen desde el 2005. Por su parte, la calidad del agua se analiza para los municipios cuya actualización catastral fue en 2011, debido a que los datos están desde 2007.
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Para los análisis, en primer lugar, se aplicó una prueba de Shapiro Wilk, la cual permitió observar que la distribución de los datos de cada una de las muestras es heterogénea; es decir, algunas muestras cuentan con una distribución normal y otras con una no normal, razón por la cual se consideró aplicar una prueba paramétrica, tomando en cuenta que el comportamiento de datos atípicos se expresa mejor a través de la media. Es importante señalar que, debido al tamaño de las muestras para las pruebas de normalidad, estas podrían carecer de potencia. En línea con lo anterior se seleccionó un método robusto que, de acuerdo con Ramalle-Gómara & de Llano (2003), aunque es menos potente que los paramétricos, tiene mayor representatividad estadística que los no paramétricos, y no requiere la depuración de datos atípicos sin que estos afecten la inferencia estadística. Para realizar el cálculo estadístico, se utilizó el programa JAMOVI con la librería Walrus - Robust Statistical Methods, basada en el trabajo de Mair & Wilcox (2020), y se aplicó la prueba Robust Paired Samples T-Test. El método robusto, a diferencia de los métodos no paramétricos, permite comparar puntajes y no rangos (Leppink, 2019).
Hallazgos Preliminares
En primer lugar, en la actualización catastral de los 53 municipios observados, se encontró que el catastro en la zona rural únicamente fue actualizado por dos de estos en los últimos seis años; mientras en los otros 51 municipios, que corresponden al 96%, no se ha actualizado en los últimos 17 años. El catastro urbano solamente fue actualizado por uno de los municipios en los últimos seis años, mientras que en el 98% de estos no ha sido actualizado en los últimos 17 años. Cabe señalar que en 49 de los 53 municipios analizados para el periodo 2000-2020 el impuesto predial es el más importante, lo que refuta parcialmente a Iregui et al. (2005), quienes señalan que el predial es el segundo ingreso más importante que tienen los...
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