El presente estudio contribuye a la comprensión del contexto social e institucional en el que se enmarcan los retos de la calidad de la educación básica y media en Colombia. Un objetivo más concreto es la producción de un insumo historiográfico que contribuya al debate sobre la persistencia de desigualdades educativas en América Latina, y en particular en la región Caribe, la cual concentra rezagos históricos en materia de indicadores de cobertura, inversión, inclusión y logro escolar.
Desde un plano epistemológico, el estudio de la historia es fundamental para aproximarse a las lógicas institucionales en la que se despliegan las políticas públicas. Dicho de otra manera, y bajo el entender de que el hoy es un resultado del ayer, todo científico social interesado en entender fenómenos contemporáneos debe preguntarse sobre el proceso de formación de las instituciones del presente, y cómo este se ve reflejado hoy en la configuración de incentivos específicos para los diferentes actores involucrados.
El presente artículo recurre a fuentes secundarias para fijar un punto de referencia, o de comparación, para analizar fuentes históricas primarias recolectadas en el Archivo Histórico de la Asamblea Departamental del Atlántico. El foco del estudio regional se centra en el periodo 1980-2014, trazo que permite estudiar dinámicas de la configuración y el despliegue de iniciativas educativas neoliberales y alimentar hipótesis explicativas a la reproducción de problemas educativos en el caribe colombiano.
Las fuentes secundarias en este caso son publicaciones académicas de estudiosos de la historia de la educación básica y media en Colombia y que abordan el fenómeno desde finales de los años 1960 -periodo que representan un hito en la creación de una institucionalidad formal del sistema educativo nacional-. La intención es contar una especie de hipótesis.
El documento se divide en tres secciones. La primera sección se centra en una reconstrucción con fuentes secundarias de la historia reciente de la política educativa en Colombia, la cual servirá como punto de referencia para dar el salto al estudio de dinámicas históricas regionales. La segunda sección se enfoca en la metodología de recolección de la información primaria en el archivo de la Asamblea Departamental del Atlántico y presenta unas estadísticas descriptivas de la información recolectada. La tercera sección se enfoca en la presentación de una narrativa que resume los hallazgos de la lectura de fuentes primarias y su contraste con el trazo histórico nacional.
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Centralización y Descentralización en la Educación Colombiana
Los acontecimientos del final de la década de 1960 representaron un antecedente importante para la consolidación del sistema educativo contemporáneo en Colombia. El reto más visible que enfrentaba el Ministerio de Educación (MEN) en ese momento era la contratación masiva e ilegal de docentes por parte de departamentos y territorios nacionales.
El año 1968 se convierte en una especie de punto de inflexión en tanto el gobierno nacional toma la determinación de iniciar una fase de centralización administrativa educativa al introducir medidas de eficiencia técnica y solicitar a los gobernadores que se adhiriesen a una política de educación nacional. La novedad de la nueva estructura institucional eran los delegados del MEN en cada gobernación, financiados por Fondos Educativos Regionales (FER).
Esta nueva configuración administrativa representaba el crear una conexión directa entre el territorio y el poder ejecutivo central. Y pese a la resistencia inicial de algunos gobernadores para permitir a los delegados ejercer tareas de inspección, su poder empieza a consolidarse en la segunda mitad de los años 70. Ello se explica, en parte, por una nueva cultura de cambio que representó la renovación de gobernadores y miembros de secretarías de educación de 1973.
La necesidad fiscal de contar con un sector educativo mejor organizado implicará un choque entre la lógica de centralización administrativa y las demandas por descentralización política en los años 80. Era un momento de una fuerte presión en la demanda por cupos escolares. La afluencia creciente de poblaciones menos privilegiadas a un sistema escolar dominado por el sector privado y la iglesia daría como resultado la apertura de nuevos colegios oficiales -con una creciente participación de créditos extranjeros-.
La década del 80 inicia una fase de reformas para darle mayor autonomía política y administrativa a los entes territoriales. La transformación del modelo del Estado tiene uno de sus primeros antecedentes en la expedición de Ley 14 de 1983, la cual otorgaría independencia a los municipios sobre impuestos a la renta, el catastro y el predial.
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Durante la presidencia de Virgilio Barco (1986-1990) se establece del Estatuto Básico de la Administración Municipal (Ley 11 de 1986) y se hace efectiva la primera elección popular de alcaldes y gobernadores. A nivel educativo, la Ley 12 de 1986 incrementa las transferencias del gobierno central a los municipios y les entrega la responsabilidad a los gobiernos locales frente al desarrollo y sostenimiento de la infraestructura educativa, tarea que venía siendo ejecutada por el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares.
El modelo de descentralización administrativa en educación es refrendado en el marco de la Constitución de 1991 a partir de la nueva definición de competencias y funciones de las entidades territoriales y la distribución del situado fiscal para la prestación de servicios educativos (Ley 60 de 1993). Un año después entra en vigencia la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) que profundiza la cesión de derechos de participación de los departamentos en la administración de los FER y da paso a la materialización de principios de autonomía en la organización administrativa y pedagógica de instituciones educativas.
Dicha lógica político-administrativa se ve entrelazada con tendencias internacionales -como la declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los niños- que consagran la educación como un derecho fundamental y que demanda concertaciones entre actores civiles y gubernamentales.
Las políticas implementadas durante los años 90 siguen haciendo avances hacia garantizar la cobertura escolar y la resolución de temas financieros del sector. En año 1996 se crea un Fondo Educativo de Compensación (FEC) con el objetivo "intentar cerrar la brecha entre los recursos del sistema y el pago de maestros". En cuanto a la denominada calidad educativa; se institucionaliza, desde 1991, un mecanismo para su medición por medio de la realización de pruebas estandarizadas en los grados quinto, séptimo y noveno.
Pese a ello, muchos de los retos educativos experimentados a lo largo de las últimas décadas tenían vigencia al finalizar el siglo. Las brechas regionales aún eran significadas en indicadores como la relación alumnos matriculados sobre la población en diferentes regiones del país.
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Todo ello incidirá en una nueva transición de prioridades hacia temas como la dotación de materiales en colegios y el interés desde las políticas públicas en torno a debates sobre aproximaciones pedagógicas al aprendizaje. La transición hacia el nuevo milenio estuvo marcada por el retorno al énfasis en el "desarrollo de mecanismos de control y de estrategias de eficiencia, dejando de lado las grandes discusiones sobre el sentido del Sistema Educativo".
Una de las respuestas a los retos económicos heredada de años anteriores es la expedición del Acto Legislativo 1 con el cual se crea el Sistema General de Participaciones (SGP) "que organizó en una sola bolsa los recursos educativos y estableció las transferencias bajo un criterio de responsabilidad fiscal por parte de los municipios" y en el cual, estos "son certificados por medio de índices de endeudamiento y solvencia".
Este nuevo entorno normativo dará también nacimiento al Decreto 1278 de 2002, o al nuevo estatuto de profesionalización docente, por medio del cual se introducen parámetros de ingreso, ascenso, permanencia y retiro del servicio, al tiempo que se establece un nuevo esquema de escalafón salarial basado en el desempeño profesional y no solo al tiempo de servicio acumulado.
La llamada calidad de docente se convertirá en la gran protagonista del debate sobre la educación básica y media, en particular a partir de la publicación de una serie de informes internacionales tras los cuales se institucionaliza la consigna que dicta que la calidad del sistema educativo no puede superar la calidad de sus profesores.
Los esfuerzos administrativos mencionados se ven reforzados por el espíritu descentralizador y la exaltación de argumentos propios de la escuela de la elección pública, en defensa de autonomía territorial. Lo anterior da sustento a los esfuerzos de principios de siglo de modernización de secretarias de educación territoriales que tenían como objetivo específico el incrementar las capacidades locales, aclarar los papeles y las responsabilidades en la provisión de servicios educativos, mejorar los sistemas de tecnología de información, y crear estándares y protocoles para asegurar que los recursos fuesen utilizados de una manera eficiente y equitativa.
Finalmente, en cuanto a la migración hacia un enfoque de estímulos a la demanda, se presentan iniciativas de gran escala de gobiernos recientes y encaminadas a afrontar retos pendientes en materia de cobertura y calidad (medida a partir del desempeño escolar). Entre ellas, los programas de transferencias condicionadas al cumplimiento de requisitos en salud y educación, el programa de gratuidad escolar para reducir barreras económicas de acceso al sistema entre familias de menores recursos, el Proyecto de Educación Rural (PER) para aumentar la asistencia escolar en zonas campesinas y el programa Computadores para Educar para enfrentar componentes pedagógicos y de aprendizaje.
Contexto Regional y Desarrollo Institucional en el Caribe Colombiano
De acuerdo con la investigación histórica sobre el desarrollo institucional de tres grandes regiones de Colombia, la costa caribe representa un caso de instituciones políticas y sociales débiles, frente a otros territorios del país. Lo anterior permite inferir que existía un interés limitado por parte de las élites regionales en consolidar un sistema educativo nacional.
Habría que mencionar, por ejemplo, la tendencia histórica del caribe hacia una baja participación industrial en el producto interno bruto regional, en comparación con otras zonas del país.