Los municipios en México históricamente han enfrentado desequilibrios presupuestarios debido a que la mayor parte de los impuestos son recaudados por el gobierno federal, afectando su capacidad de ofrecer bienes y servicios públicos. En el año 2013, se diagnosticó que la recaudación del impuesto predial por los municipios era demasiado baja.
Así lo afirma Tello (2013:49), "el impuesto predial está lleno de tratamientos especiales. En parte, por ello, prácticamente no recaudan (en la medida en que lo hacen, no tienen actualizado el catastro y carecen la enorme mayoría de ellos de capacidad técnica). La propiedad comunal, ejidal y parte de la privada está exenta del gravamen (y este tipo de propiedad representa un muy alto porcentaje de la propiedad raíz en el país). Además, las instalaciones federales como la sep y otras están exentas. Como también se asumen exentas las instalaciones de Pemex, de Aeropuertos, del IMSS y muchas otras".
En 2011, las transferencias representaron el 67.5% de los ingresos municipales, mostrando un alto centralismo fiscal, contrastando con países como Francia donde los impuestos locales representan el 47.1% de los ingresos locales (Astudillo, 2010). El presente artículo busca analizar el impacto de las transferencias sobre el impuesto predial, considerado clave para las finanzas municipales a nivel internacional (Gravelle and Wallace, 2009).
Desequilibrios Fiscales y Transferencias
Para entender la utilidad de las transferencias, es necesario comprender los desequilibrios fiscales. Bird y Vaillancourt (1998) definen el desequilibrio vertical como la limitada capacidad impositiva de los gobiernos subnacionales y sus responsabilidades de gasto. Este desequilibrio se mide como la proporción de transferencias sobre el gasto local. Existe desequilibrio horizontal cuando hay diferencias en la capacidad fiscal entre gobiernos locales debido a su estructura económica.
Boex y Martinez-Vázquez (2007) señalan que las transferencias son esenciales para la igualación fiscal, originada por diferencias en la capacidad fiscal y las necesidades de gasto. Para países federales, el desbalance fiscal vertical varía; según Llach (2001), México y Argentina tienen desbalances de 28.5 y 23.4 %, respectivamente; mientras que Brasil tiene 10.8 % y países federales desarrollados como Canadá 6.4 %, Austria 6 %, Estados Unidos 5.8 % y Alemania 3.8 %.
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En el ámbito internacional, algunos países buscan igualar la capacidad fiscal y las necesidades de gasto, mientras que otros se centran en una sola. Lo ideal es lograr un nivel de igualación de la capacidad fiscal y de las necesidades del gasto, lo cual no es un asunto fácil.
Tipos de Transferencias y su Asignación
Las transferencias entre niveles de gobierno buscan financiar el gasto de capital o complementar el gasto corriente. Provincias como las de Canadá poseen una gran autonomía para recaudar ingresos propios, de tal manera que envían transferencias al más alto nivel de gobierno; lo mismo ocurre en Dinamarca, Suiza y Suecia, donde los impuestos locales son suficientes para cubrir la mitad de su gasto público. Las transferencias, al ser uno de los pilares de la descentralización fiscal, permiten corregir los desequilibrios presupuestales.
Bird y Vaillancourt (2007) mencionan que las subvenciones a distribuir a los gobiernos subnacionales pueden ser determinadas en base a las brechas de gasto o capacidad fiscal y, tal vez, el esfuerzo fiscal, o simplemente complementar o llenar la brecha del presupuesto. Un estudio de Shah (2004) observa que las transferencias gubernamentales representan 60 % del total de los ingresos de los gobiernos subnacionales de los países en desarrollo y 33 % para los países miembros de la OCDE.
Rosen (2008) clasifica las transferencias en condicionadas y no condicionadas, mientras que Hernández y Torres (2006) las dividen en libres, condicionadas y complementarias. Spahn (2007) distingue entre transferencias generales, específicas y especiales. Patiño, et al (2007), agrupan las transferencias en dos tipos, las incondicionadas, (las cuales se subdividen por las de nivelación y equilibrio presupuestario) y las condicionadas.
Las transferencias condicionadas (gasto descentralizado) obligan al gobierno local a contribuir con un peso por cada peso aportado por el gobierno central, mientras que las no condicionadas pueden erogarse sin ingresos locales, conocido como efecto "papel matamoscas".
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Cabrero (2004) argumenta que en México no todos los gobiernos estatales y municipales están preparados para recibir una descentralización rápida de recursos. Para el caso que se analiza en este artículo, México, las transferencias condicionadas, que corresponden a descentralización del gasto, como el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Municipal (FAISM) y el Fondo de Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN), son asignadas en base a los índices de marginación y población, respectivamente.
En México, las transferencias son el principal instrumento para cerrar las brechas fiscales entre los ingresos y gastos municipales (Zúñiga, 2010).
El Impuesto Predial en México: Debate y Desempeño
Según Erba (2008), los antecedentes del impuesto predial en México se remontan a la época prehispánica. Diversos factores, como la oposición política a reformarlo y la falta de transparencia, frenan su mejora.
Bahl, Martinez-Vazquez y Youngman (2008) ven el impuesto predial como el instrumento de recaudación más importante para los gobiernos locales. Smolka y De Cesare (2010:14), dicen que "la recaudación del impuesto a la propiedad podría utilizarse para brindar infraestructura urbana y de servicios públicos, acreditando que aumentaría la oferta de suelos con servicios en el mercado". Para Uribe y Bejarano (2008), el impuesto a la propiedad inmobiliaria se considera una buena herramienta para consolidar la descentralización como forma de organización administrativa.
Bahl, et al (2008:37), han establecido que "la tributación a los inmuebles es más atractiva para los gobiernos subnacionales ya que posee una base fiscal más estable. Por ejemplo, la fluctuación de precios, ingreso y el empleo tienen un mayor impacto en las bases tributarias de los impuestos a las ventas y a la renta".
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Bird y Slack (2008) argumentan que el impuesto a la propiedad tiene un gran rol que va expandiéndose, rápidamente, sobre todo en las zonas urbanas de los países en desarrollo. De ello es evidencia la fracción III del artículo 115 constitucional, la cual contiene nueve incisos donde se precisan las funciones y servicios públicos que son responsabilidades de este nivel de gobierno.
Transferencias, Desigualdad y "Pereza Fiscal"
La transferencia de recursos del gobierno federal a los municipios busca una provisión de recursos más eficaz y una compensación entre municipios con diferentes ingresos (León, Ortiz y Cernas, 2015; Ramirez, 2011; Unda y Moreno, 2015). Sin embargo, se ha relacionado con la "pereza fiscal" (Hernández y Villa, 2010; Rodriguez y Espinal, 2011; Sour, 2017; Vivar Mercadillo, Malásquez, y Monge, 2014), donde los municipios prefieren las transferencias a los ingresos propios (Bonet y Rueda, 2013).
En la coordinación fiscal de México los estados y municipios confieren a la Federación algunas potestades tributarias, principalmente el impuesto al consumo (Impuesto al Valor Agregado) y al Ingreso (Impuesto sobre la Renta), pero reciben ingresos a través de transferencias, específicamente por la vía de “Participaciones” y “Aportaciones”.
Mandujano (2011), señala que a los gobiernos locales les corresponde de acuerdo con el artículo 115 constitucional, imponer tributos, recaudar y administrar los recursos fiscales y además tener la facultad de proveer los bienes públicos que demanden los ciudadanos, ya que el mismo artículo reconoce al municipio como un ente autónomo, pero con derechos y obligaciones, y con la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los municipios aumentan la cantidad de fondos disponibles, pero esta también ha ocasionado que este nivel de gobierno dependa, sistemáticamente, de las transferencias federales.
Hernández y Villa (2010), estudian el modelo de relaciones intergubernamentales en la descentralización fiscal en México y concluyen que uno de los principales logros de las transferencias es la estabilidad en los ingresos de estados y municipios, sin embargo, este sistema se caracteriza por ser compensatorio, más que de promoción para la recaudación propia; lo que ha tenido las siguientes consecuencias: aumento en la dependencia financiera; una disminución en la autonomía sobre la ejecución del gasto; además, incentiva la “irresponsabilidad fiscal”, o pereza fiscal, y ha agudizado la competencia entre los gobiernos por obtener más recursos de la federación.
Además, uno de los problemas más preocupantes en los gobiernos subnacionales es la desigualdad interregional, caracterizada por que solo algunos gobiernos poseen suficiente capacidad financiera, en tanto que, la mayoría utiliza muy poco sus potestades tributarias (OCDE, 2013). Lo dicho, hace referencia a una marcada brecha de desigualdad, la cual, entre otros efectos genera mayor pobreza y limitado crecimiento o desarrollo.
Rodríguez y Espinal (2011) encuentran en particular la unidad de gobierno del Distrito Federal es la única que resalta con un porcentaje de 36%, denotando una mayor autonomía y por tanto un mejor posicionamiento respecto al gobierno federal. El resto de entidades federativas tiene coeficientes menores al 6.7%, lo que reconfirma la aseveración anterior de la falta de autonomía financiera.
En México a pesar de los esfuerzos realizados a través de las reformas fiscales para disminuir las desigualdades, aumentando las capacidades fiscales de los gobiernos sobre todo de los más vulnerables, los resultados en la capacidad de recaudación de ingresos propios no han cambiado en gran medida, adjudicado en parte a una relajación o pereza fiscal de los gobiernos, o a los supuestos en los que se basan las reformas; como la existencia de una administración pública federal coordinada, eficaz, con recursos suficientes y funcionarios comprometidos.
En este sentido, las transferencias deberían ser un mecanismo de reducción de las disparidades interregionales. Bojanic (2018) estudia la descentralización fiscal sobre la desigualdad interregional en países de América Latina, los resultados indican que la descentralización de los ingresos tiene efectos positivos en reducir la desigualdad de los ingresos, esto señala la importancia de la descentralización fiscal y sus posibles beneficios en cuanto a la reducción de disparidades en materia de ingresos.
Otro estudio, Kyriacou, Muinelo‐Gallo, y Roca‐Sagalés (2015), durante el periodo 1984-2006 y con una muestra de 24 países que pertenecen a la OCDE; estos autores argumentan que la descentralización fiscal tiene el potencial de reducir las diferencias de ingresos entre regiones, pero ese potencial no se puede realizar debido a problemas de gobernabilidad asociados a las autoridades subnacionales.
Dada la problemática surgida en el análisis teórico, el estudio tiene de precedentes los trabajos de Bojanic (2018), Capello, Figueras, Freille y Moncarz (2011); González (2014), Kyriacou et al. (2015), Milanovic (2011), Muinelo-Gallo and Rodríguez-Miranda (2014), y Song (2013) en el tema de las descentralización fiscal, desigualdades regionales y el tema específico de gestión de gobiernos tiene a Barón and Meisel (2003), Hernández y Villa (2010);Mandujano (2011); Muinelo-Gallo and Rodríguez-Miranda (2014); Ruíz-Porras y García-Vázquez (2013) y Sour (2017)).
La descentralización fiscal en México con el envío de transferencias del gobierno central a los locales disminuye las desigualdades (González, 2014; Kyriacou et al.,2015) persistentes en dichas regiones, de manera modesta, sin embargo no alienta a mejorar la gestión fiscal municipal, mermando así el esfuerzo fiscal de los gobiernos (Hernández y Villa, 2010; Sour, 2017).
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