La política económica y hacendaria es frecuentemente objeto de críticas debido a debilidades estructurales y el impacto de fenómenos globales como la financiarización. Un ejemplo claro de estas vulnerabilidades se observó en México al inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto, a finales de 2012, cuando la hacienda pública presentaba una debilidad estructural que databa de varios decenios atrás. Ésta residía en la baja recaudación fiscal y en la dependencia de los ingresos petroleros. Durante más de 30 años, los yacimientos de petróleo de la sonda de Campeche, junto a la riqueza de otros campos petroleros, proveyeron al país de fuertes ingresos inesperados a las arcas públicas, de divisas para la compra de las importaciones que hacían falta y de reservas internacionales para estabilizar el tipo de cambio.
Para enfrentar estas debilidades en el pasado, el gobierno vendió una parte importante de sus activos acumulados a lo largo de varios decenios para reducir el saldo de la deuda y su servicio. Estos activos fueron empresas paraestatales como Teléfonos de México, las aerolíneas y los bancos comerciales expropiados en 1982, entre muchos otros. Su venta permitió disminuir rápidamente el saldo de la deuda pública, especialmente la externa, para evitar que se desbordara, lo cual era una amenaza para la estabilidad macroeconómica, y generar un alto superávit primario en las finanzas públicas que llegó a casi 7% del PIB en 1991. En tercer lugar, la invención de los Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas) permitió financiar con endeudamiento (no denominado deuda) inversiones de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), entre otros proyectos. Con el tiempo se abusó de estos mecanismos que alcanzaron las administraciones estatales.
Problemas Históricos en las Finanzas Públicas Mexicanas
Uno de los problemas históricos de las finanzas públicas mexicanas es la reducida carga fiscal. Hasta 2012, la recaudación impositiva como porcentaje del PIB apenas llegó, como máximo, a alrededor de 9.5% en 2010. A pesar de diversas reformas fiscales, la carga impositiva fluctuó en torno de 8.6% desde 2005 y llegó a 8.4% en 2012. De estos impuestos la mayor parte se componía del impuesto sobre la renta, con 5.2%, y del impuesto sobre el valor agregado, con 3.7%. En términos per cápita, la recaudación fiscal prácticamente se mantuvo igual en términos reales desde hace varios decenios, lo que restringió las capacidades del Estado para proveer los servicios públicos en cantidad y calidad suficientes. Por ello, la recaudación impositiva se complementó desde hace más de 30 años con ingresos extraordinarios.
Una causa fundamental de la baja recaudación fiscal era la informalidad de más de 65% de la fuerza de trabajo y de un sinnúmero de micros y pequeñas empresas. Con una tasa tan alta de informalidad se pierden ingresos fiscales significativos, pues dicha informalidad no sólo era una característica de las personas o las familias con ingresos bajos o de microempresas, sino también de muchas familias de ingresos medios y altos y de pequeñas empresas pero de mayores ingresos. Muchos profesionistas no cubrían impuestos o simplemente no estaban registrados en el Sistema de Administración Tributaria (SAT).
Gasto Público Creciente y Dependencia Petrolera
Al menos desde la década de 1990 el gasto público mantuvo una significativa tendencia al alza. En 1992 el gasto total como porcentaje del PIB era de 17.7% y aumentó gradual pero permanentemente hasta 25% de 2010 a 2012. En los primeros años de este periodo el aumento del gasto se debió fundamentalmente al gasto corriente y, en particular, al gasto social en educación, salud y asistencia social condicionada. También ganaron importancia los gastos en pensiones, a pesar de la reforma del sistema del ahorro para el retiro realizada por el presidente Ernesto Zedillo. La combinación de ingresos estancados y gastos crecientes propició un déficit público cada vez mayor. Además, desde 2009 el gobierno federal incurrió en un déficit primario por primera vez en varios decenios; es decir que tenía que pedir prestado para pagar intereses de la deuda pública. En 2012 el balance primario era de -1% del PIB, pero, si no se incluye la renta petrolera, era peor: alcanzó un máximo de -9.5% del PIB en ese mismo año. Visto de otra forma, se usaba la renta petrolera, que constituye un ingreso de “capital” no renovable, en gasto corriente.
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Esta dependencia fiscal en los ingresos del petróleo se consolidó en quienes decidían la política económica. De hecho, el gobierno federal recurrió cada vez más a Pemex, de suerte que entre 2004 y 2013 los ingresos petroleros del gobierno federal representaron alrededor de una tercera parte del total. A esta dependencia se sumó el dispendio y la inacción durante los primeros años del siglo XXI, cuando el mercado petrolero mundial llevó su precio a niveles nunca antes vistos. Los ingresos extraordinarios con que contó el gobierno permitieron el aumento del gasto público, especialmente del gasto corriente, y subsidios adicionales a través de la venta de gasolina, diésel y electricidad. Era un subsidio con las peores características posibles, pues se otorgaba a los segmentos con mayores ingresos de la población y era indiscriminado. A este subsidio se sumaba el subsidio implícito de varios elementos del IVA. No cobrarlo en alimentos beneficiaba también a los consumidores de mayores ingresos, pero había abusos de empresas que vendían sus productos dentro y fuera del país.
Impacto Limitado en la Redistribución del Ingreso
La baja recaudación y los problemas del gasto público impactaban muy poco la redistribución del ingreso, o incluso la empeoraban, como en el caso de los subsidios a la gasolina. Esto quiere decir que el papel de los impuestos y de las transferencias como instrumentos esenciales para mejorar la distribución eran casi nulos, a pesar de los enormes aumentos en el gasto social. La acción pública apenas mejoraba el coeficiente de Gini 0.02 puntos, mientras que otros países lo mejoran muchas veces más. Así pues, el impacto de la política pública para generar un país más incluyente era mínimo. Otros países, como los europeos y, especialmente, los escandinavos, modifican de manera sustancial la distribución del ingreso con base en la política hacendaria y social.
Sin lugar a dudas es urgente llevar a cabo una reforma hacendaria profunda que dé viabilidad económica al Estado mexicano. Ya en 2012 era evidente que el gasto continuaría creciendo cada vez más rápido, mientras que los ingresos eran insuficientes. Se pedía prestado para pagar intereses (se experimentaba un déficit primario), se usaban ingresos de capital para cubrir gasto corriente y más de una tercera parte de los ingresos públicos dependían de los recursos petroleros.
Causas de la Inflación y Críticas a la Política Económica
La inflación afecta negativamente el desarrollo económico, ya que altera el adecuado funcionamiento de los mercados, lo que a su vez interfiere en la asignación eficiente de los recursos. Diversos factores pueden contribuir a este fenómeno, lo que a menudo lleva a críticas de la política económica:
- Exceso de dinero: Cuando la autoridad monetaria crea más dinero de lo que el público demanda (exceso de oferta de dinero) provoca un aumento en el nivel de precios, puesto que una mayor cantidad de dinero incrementa la demanda de bienes y servicios cuya oferta no se ha incrementado.
- Déficit fiscal: Un déficit fiscal es una situación en la que los gastos de un gobierno son mayores que sus ingresos. Este déficit podría ser financiado con un préstamo del banco central. Para ello, el banco central tendría que aumentar la base monetaria, lo que provocaría un aumento en el nivel de precios.
- Políticas inconsistentes: Aun cuando las políticas para mantener el nivel de precios sean aparentemente correctas, existe la posibilidad de que algunas de ellas generen cierta inercia sobre la inflación. Por ejemplo, indexar los salarios a la inflación del año anterior generaría que ésta se perpetuara.
- Contracción de la oferta agregada: Cuando hay un decremento en la oferta agregada debido quizá a un desastre natural o al aumento de los costos asociados a los procesos productivos (por ejemplo, un aumento en el precio del petróleo) las empresas aumentan sus precios para mantener sus márgenes de ganancia.
- Incremento de la demanda agregada: Un incremento en la demanda agregada mayor a los bienes y servicios que la economía puede producir causa un incremento en los precios, ya que hay mucho dinero persiguiendo a pocos bienes.
Una herramienta importante que tiene el banco central para controlar el crecimiento de dinero y por lo tanto a la inflación, es la tasa de interés. Una mayor tasa de interés reduce la demanda agregada desincentivando la inversión y el consumo, aumentando el ahorro de las personas; de esta manera se limita la cantidad de dinero disponible en la economía, por lo que el nivel de precios disminuye.
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La Financiarización y la Coordinación de Políticas Económicas
Desde los años noventa la expansión del sector financiero ha impuesto una organización institucional que ha otorgado a las autoridades monetarias amplia discrecionalidad y el papel de líderes en el proceso de coordinación de las políticas económicas. Al mismo tiempo, ha limitado la discrecionalidad de las autoridades fiscales al imponerles el respeto de reglas rígidas de acción y el papel de “seguidoras”. Esta forma de organización ha causado problemas en la mayoría de los países; así, ha resultado procíclica y generado reducciones del gasto público con afectaciones al potencial productivo. Después de la crisis financiera de 2007-2009 y de la de deuda en la Unión Europea de 2010-2012, estos problemas han llevado a algunos países a introducir reformas institucionales que han devuelto discrecionalidad a la política fiscal, y han permitido a las autoridades correspondientes guiar nuevamente la evolución de la estructura productiva. En México se presentan problemas similares, con la capacidad de la estructura productiva de competir a escala internacional empeorada, al incrementar progresivamente los déficits de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Impacto de la Expansión del Sector Financiero
El crecimiento extraordinario del sector financiero ha sido confirmado por una amplia literatura que lo ha medido gracias a varios indicadores, como el monto de deuda en circulación, la participación del sector financiero en el producto interno bruto (PIB) y en el empleo total de la economía, el volumen de negocios, las tasas de variación de sus salarios, etc. Por ejemplo, el promedio diario de transacciones en los mercados de divisas, medido en dólares corrientes, creció a una tasa anual de 18.33% (aumentó 184.7 veces) de 1977 a 2007, mientras el PIB corriente mundial creció en promedio a la tasa de 6.91% durante el mismo periodo, lo que refuerza la prueba del peso creciente del sector financiero en la economía. Estas trayectorias desequilibradas continuaron después de las crisis de 2007-2009. El aumento del peso del sector financiero en la economía ha ido acompañado de un proceso de concentración de las empresas.
La expansión del sistema financiero ha ido acompañada de una creciente inestabilidad. Desde finales de la década de los setenta, los Estados Unidos experimentaron un número creciente de quiebras de bancos comerciales. Para 1979-1994 hubo 2 945 quiebras, que implicaron intervenciones de la FDIC por un valor de 923 000 millones de dólares. El nuevo milenio produjo otros episodios de quiebras. La literatura también señala que, después del abandono de los Acuerdos de Bretton Woods, el número total de crisis financieras (es decir, de crisis bancarias, de deuda y de tipo de cambio) que ocurrieron en el mundo aumentó. Destaca que antes de 2007 las crisis “habían sido predominantemente un fenómeno de países de ingreso bajo y medio”, y que la frecuencia de estos eventos en la década de los noventa indujo a esos países a adoptar políticas prudentes. La de 2007-2009 comenzó en los países ricos y proporcionó evidencia de que estos eventos pueden desencadenarse en todas partes.
Reducción de Tasas de Crecimiento y Aumento de la Desigualdad
Las décadas de dominio de la finanza han visto una reducción de las tasas de crecimiento del producto real en muchos países. La economía mundial también muestra una tendencia a la baja hasta finales del siglo XX. El dominio de la finanza ha tenido diferentes impactos en las tasas de crecimiento de las economías, como se observa en la siguiente tabla que compara el crecimiento de países de ingresos bajos/medios y ricos:
| Periodo | Diferencia (%) |
|---|---|
| 1990-2002 | 0.9 - 1.1 |
| 2003-2013 | 2.0 - 4.4 |
La mejora de la TCPA mundial se debe a los resultados de algunos países de ingresos bajo y medio. Las condiciones económicas internacionales favorables que promovieron el crecimiento de las economías de ingresos bajo y medio causaron tendencias insostenibles en el comercio internacional, inestabilidad financiera y una creciente desigualdad en la mayoría de los países.
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Reformas ante las Críticas: El Pacto por México
En el ámbito hacendario, el Pacto por México estableció estrictamente cinco compromisos: la eficiencia recaudatoria, el fortalecimiento del federalismo, la eficiencia del gasto público, el fortalecimiento de la capacidad financiera del Estado y la revisión integral de la política de subsidios y de los regímenes especiales, para establecer un sistema eficaz, transparente y progresivo, pues existían subsidios progresivos que debían ser eliminados. La reforma hacendaria introdujo ajustes importantes a los impuestos al consumo y al ingreso. En cuanto al impuesto sobre la renta de las empresas, se eliminaron el impuesto empresarial a tasa única (IETU) y el impuesto a los depósitos en efectivo (IDE), y en consecuencia se reformó la Ley del ISR con el fin de simplificar el cálculo y el pago del impuesto. De los impuestos a las personas físicas y a los trabajadores, la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta se elevó de 30 a 32% para ingresos superiores a 62 500 MXN mensuales, 34% para ingresos superiores a 83 300 mensuales y 35% para ingresos superiores a 250 000 mensuales. Se ampliaron la base gravable al incluirse todos los ingresos por dividendos y ganancias bursátiles para los inversionistas, y se colocó la tasa en 10% de las ganancias de capital. Éstas fueron medidas progresivas, pues las ganancias están claramente ubicadas en los causantes de mayores ingresos.
Con la finalidad expresa de cobrar impuestos especiales para mejorar la salud y el medio ambiente, la reforma estableció gravámenes a la venta de bebidas y alimentos altos en calorías, así como al consumo de carbono en los energéticos y el uso de sustancias tóxicas en plaguicidas, herbicidas y fungicidas. De especial importancia en la reforma fue la sustitución del Régimen de Pequeños Contribuyentes (Repecos) por el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), con el fin de incentivar la incorporación de pequeños causantes y su facturación, y de eliminar el incentivo perverso de mantenerse pequeños para pagar menos impuestos. También cuentan con diversos apoyos crediticios. En cuanto a la coordinación con los estados, se modificó la Ley de Coordinación Fiscal y se sustituyeron varios fondos federales para la entrega de las participaciones federales a los estados que eliminarán algunos problemas e incentivos perversos. Con el fin de dar mayor estabilidad a la economía, la reforma hacendaria también planteó complementar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) para permitir una política de balance estructural.
La reforma energética buscó ampliar la producción y la explotación del petróleo mexicano para maximizar la renta petrolera, modernizar el mercado energético, aumentar su eficiencia, liberalizarlo y dar oportunidad de inversiones privadas en refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos, para que Pemex y la CFE pudieran competir con otras empresas semejantes, nacionales y extranjeras. Las expectativas de esta reforma eran muy elevadas; se pensaba revertir la tendencia a la baja de la producción, de modo que la producción de petróleo llegara a 3 millones de barriles diarios en 2018 y a 3.5 millones en 2025. Asimismo, se buscaba elevar la producción de gas de 5.7 millones de pies cúbicos diarios en 2012 a 8 millones en 2018 y a 10.4 millones en 2025.
Tipos de Políticas Económicas
El ámbito económico necesita administrarse a través del marco gubernamental, procurando lograr sus metas por el bienestar no sólo de los ciudadanos, sino del mismo Estado, tanto en su interior como en el exterior. Esto implica la aplicación de diversas políticas:
- Política fiscal: Se centra en la gestión de los recursos del Estado y su administración.
- Política monetaria: Usa la cantidad de dinero como variable de control para asegurar y mantener su estabilidad. Para ello, las autoridades monetarias usan mecanismos como la variación del tipo de interés, y participan en la economía de mercado.
- Política exterior: Se refiere a la acción que realizan los gobiernos para regular las transacciones con otros países. Algunos ejemplos son la fijación del tipo de cambio de la moneda respecto a la de otros países, el fomento de las exportaciones o las limitaciones a las importaciones.
- Política de rentas: Su fin es evitar la variabilidad de los precios controlando la inflación. En tal sentido, los Estados también pueden ajustar los salarios de los funcionarios y de las empresas privadas si consideran que así pueden fijar los precios del conjunto de la economía.
Además, existen organismos internacionales que influyen en la toma de decisiones a la hora de plantear las estrategias de un país en específico, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Reserva Federal o el Banco Mundial. Cabe señalar que en cada país se realizan diferentes políticas económicas de acuerdo con sus necesidades y situación concreta. Estas deben planearse de la mano de personas expertas en el rubro y someterse a una evaluación continua de sus resultados para gestionar adecuadamente los recursos y lograr sus fines.