En este tema hablaremos de la potestad tributaria, es decir, la facultad del Estado para establecer y exigir los ingresos tributarios a los contribuyentes. El presente tema forma parte de la unidad de aprendizaje “Derecho Fiscal” del séptimo semestre de la Licenciatura en Derecho. La potestad tributaria, por ejemplo, debemos entenderla como la causa y objeto que acredita la facultad y la verticalidad de la relación jurídico-tributaria, cuyo razonamiento y justificación se encuentra regulada constitucionalmente.
Es fundamental que un profesional del Derecho conozca a fondo las facultades y obligaciones que tiene el Estado, así como sus funciones complejas para la realización de sus fines. El poder tributario del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de la población, sin perder de vista el principio de legalidad. Sin duda, contribuir con el gasto público a través del pago de los impuestos, representa un beneficio no solo para el Estado, sino para el bienestar de la sociedad en general.
Concepto y Alcance de la Potestad Tributaria
La potestad tributaria es la facultad del Estado para establecer y exigir los ingresos tributarios a los contribuyentes. Esta facultad del Estado es conocida de varias maneras: supremacía tributaria, potestad impositiva, potestad tributaria, supremacía fiscal, poder de imposición, poder tributario, potestad fiscal, soberanía fiscal y soberanía financiera. Todos éstos se refieren al mismo papel del Estado para exigir a la población el cobro de los ingresos tributarios.
Las facultades que el Estado tiene de cobrar impuestos a los ciudadanos nacen de la voluntad político-social, la cual permite que la vida en sociedad se legitime por medio del derecho. Esta voluntad se rige por las normas que establecen las leyes y se impone a los miembros de la sociedad. La potestad tributaria surge del poder soberano del Estado y busca el beneficio de la sociedad.
Refugio de Jesús Fernández Martínez (2015: 130) lo explica de la siguiente manera en su libro Derecho fiscal I: «Por poder fiscal [potestad tributaria] debemos entender la facultad del Estado por virtud de la cual puede imponer a los particulares la obligación de aportarle parte de su riqueza para el cumplimiento de sus atribuciones.»
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Es innegable que el ejercicio del poder fiscal es connatural o consustancial a la existencia misma del Estado moderno, pues por la naturaleza propia de las funciones que le están encomendadas, resulta indispensable que mediante su ejercicio obtenga los recursos económicos necesarios para su debido cumplimiento. Estos recursos deben ser proporcionados en su mayor parte por los particulares que integran la población del Estado llamándoles tributos, contribuciones, impuestos o tasas. Son las leyes fiscales que al efecto se expidan, las que regulan la forma y términos en que se hagan las aportaciones económicas respectivas.
Fernández Martínez (2015: 130) asegura que el mejor concepto para referirse a ella es “poder fiscal”, ya que, con los años, el término “tributo” se usa cada vez menos para dejar en su lugar “contribución”, que para los fines de esta rama del Derecho resulta un tanto limitante. Entonces, el autor propone “poder fiscal” porque hace referencia a un esquema más amplio.
Tengamos en cuenta que la potestad tributaria es correlativa a la obligación tributaria que se establece en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
Fundamentación Constitucional y Legal
La potestad tributaria se fundamenta en la Constitución, que otorga al Estado el poder jurídico para establecer las contribuciones necesarias para sufragar el gasto público. El poder tributario del Estado se ejercerá de acuerdo a las facultades que otorga la Constitución, es decir, crear leyes que sean de utilidad a la sociedad.
Nos referimos a un poder que será ejercido discrecionalmente por el órgano legislativo, dentro de los límites que establece la propia Constitución; este poder se concretiza y concluye con la emisión de la ley, en la cual, posteriormente, los sujetos destinatarios del precepto legal quedan supeditados para su debido cumplimiento.
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De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 31 que hace referencia a la obligación de los mexicanos de contribuir al Gasto Público de manera proporcional y equitativa, se observa que los contribuyentes o sujetos pasivos tienen que ubicarse en el supuesto o hipótesis de la norma jurídica para determinar sus obligaciones fiscales. Lo anterior es necesario para iniciar la relación tributaria con la autoridad fiscal y formalizar las obligaciones determinadas por el contribuyente y dar paso al nacimiento del crédito fiscal en la que el sujeto activo o autoridad fiscal deberá tener el control para el cumplimento de estas obligaciones.
La relación jurídica Estado-contribuyentes, en materia fiscal, es una relación que implica una obligación. El Derecho fiscal es el “sistema de normas jurídicas, que […] regula el establecimiento, recaudación y control de los ingresos de Derecho Público del Estado derivados del ejercicio de su potestad tributaria” (Rodríguez Lobato en Sol Juárez, 2012: 13).
La obligación tributaria se materializa en el vínculo jurídico entre un acreedor que tiene derecho a exigir el impuesto y un deudor en quien recae la obligación del pago, es decir, tiene obligación de dar, de hacer, de no hacer o de tolerar.
Ejercicio del Poder Tributario por los Órganos del Estado
La potestad tributaria del Estado comprende las funciones normativas, administrativas y jurisdiccionales. En su ejercicio, el Estado tiene facultades de legislación, de reglamentación, de aplicación, de jurisdicción y de ejecución que ejercerán los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según la competencia que confieran las leyes respectivas.
Poder Legislativo
El Poder Legislativo es el encargado de crear leyes que sean de utilidad a la sociedad, lo cual se realiza mediante la aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación que contiene las diversas leyes fiscales correspondientes.
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Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo sancionará y publicará estas leyes en el Diario Oficial de la Federación para su aplicación, además de proveer en la esfera administrativa para su cumplimiento. Desde el punto de vista económico, corresponde al Poder Ejecutivo, particularmente al Ministerio de Economía y Finanzas, la dirección de tipo técnico acerca de nuestro sistema de impuestos. Dentro del Estado, corresponde al Poder Ejecutivo la dirección general de la política económica que, desde luego, incluye a la política tributaria.
En el siglo XX comenzó una tendencia que se mantiene hasta el día de hoy, en cuya virtud el Poder Ejecutivo pasa a tener importante protagonismo en la creación y estructuración de impuestos debido a las consideraciones económicas. Se acepta la posibilidad de la delegación de facultades legislativas para que el Poder Ejecutivo finalmente tome las decisiones que correspondan en estas materias.
Poder Judicial
Cuando este facultado por la ley, el Poder Judicial deberá dirimir las controversias entre la administración y el gobernado que surgen con motivo de la aplicación de la ley impositiva. También dirime las controversias entre la administración y el gobernado o entre el Poder Legislativo y el gobernado sobre la legalidad o la constitucionalidad de la actuación de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Elementos y Límites de la Potestad Tributaria
Elementos de la Potestad Tributaria
La potestad tributaria se descompone en varios elementos fundamentales:
- Potestad normativa: Los impuestos y demás figuras tributarias se consideran prestaciones económicas que el Estado puede exigir al público, en virtud de su potestad impositiva derivada del imperio estatal.
- Potestad de aplicación: Se refiere a la facultad del Estado para imponer a los particulares la obligación de aportar una parte de su riqueza para el ejercicio de las atribuciones que le están encomendadas. De acuerdo con lo expuesto por Sáinz de Bujanda (en Carrasco Iriarte, 2017: 19), la potestad tributaria engloba «la facultad propia del Estado para crear tributos».
- Potestad de asignación al gasto público: El Poder Ejecutivo, en su carácter de administrador fiscal, determina y comprueba cuándo se han producido los hechos o situaciones que generan la obligación de pagar contribuciones, señala la cuantía de los pagos y verifica que las prestaciones realizadas se ajusten a la ley (Sergio Francisco de la Garza en Carrasco Iriarte, 2017: 19).
Límites del Poder Tributario
El ejercicio de la potestad tributaria no es absoluto, sino que está sujeto a límites. Estos límites incluyen la soberanía, las garantías individuales y la forma de gobierno de equilibrio y coordinación de los poderes de la Unión y de funciones o competencia de la autoridad.
La soberanía comparte de cierto modo las características de poder supremo, en lo económico; inalienable, en cuanto no se puede comprometer, dar en garantía, transigir o arrendar a la manera de los negocios privados; solamente limitado en su eficacia por la reciedumbre de la vivencia democrática y de la posibilidad de la aplicación razonable de la ley; y en su legitimidad por las garantías individuales y por la forma de gobierno de equilibrio y coordinación de los poderes de la Unión y de funciones o competencia de la autoridad.
Distribución Territorial de la Potestad Tributaria
La titularidad de la potestad tributaria se encuentra distribuida entre los diferentes niveles de gobierno. A continuación, se detalla cómo se manifiesta esta distribución en diversos contextos:
| Nivel de Gobierno | Fundamentación Constitucional / Marco | Atribuciones y Tipos de Tributos |
|---|---|---|
| Estado (Nacional) | Implícito en su soberanía y facultad de dictar leyes. | Aprueba anualmente sus leyes de presupuestos (previsión de ingresos, gasto público). La principal fuente de ingresos son los tributos, regulados en sus respectivas leyes (p.ej., Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre Sociedades). En el caso de Perú, solo el Gobierno Nacional puede crear y estructurar impuestos (Art. 74 de la Constitución). |
| Comunidades Autónomas (España) | Artículo 156.1 CE (Autonomía Financiera). | Aprueban también anualmente sus presupuestos, garantizando autonomía financiera para disponer de sus recursos. Tienen:
|
| Regímenes Forales (País Vasco y Navarra, España) | Disposición adicional primera de la CE (Amparo y respeto a los derechos históricos). | El sistema de financiación se caracteriza porque tienen potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario. La recaudación de estos impuestos queda en poder de dichos territorios, y la comunidad autónoma contribuye a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas, a través de una cantidad denominada «cupo» o «aportación». |
| Entes Locales (España) | Artículo 142 de la Constitución (Autonomía Financiera); Artículo 133.2 CE (Establecer y exigir tributos). | Elaboran sus propios presupuestos y deciden sobre la cuantía y destino del gasto público local. Pueden establecer y exigir tributos, aunque con rango reglamentario. Carecen de competencia para dictar leyes, pues solo tienen potestad reglamentaria. En Perú, los Gobiernos Regionales y Locales pueden crear y estructurar solamente contribuciones y tasas (Art. 74 de la Constitución). |
El Principio de Centralismo y el Protagonismo del Ejecutivo
Una consideración importante tiene que ver con el principio del centralismo en materia de impuestos. Lo recomendable es que solo el Gobierno Nacional pueda tener la capacidad para crear y estructurar impuestos, lo que implica la centralización de la actividad del Estado en esta área. Gracias a este esquema, el Estado puede controlar de mejor manera los impactos de las cargas impositivas en el consumo, ahorro e inversión privada.
En el primer párrafo del art. 74 de la Constitución peruana se refleja este principio del centralismo, en la medida que solo el Gobierno Nacional -a través del Poder Legislativo y Poder Ejecutivo- puede crear y estructurar esta clase de tributos. Solo para completar el cuadro de la distribución de la potestad tributaria, es menester señalar que, de conformidad con el segundo párrafo del art. 74 de la Constitución, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales pueden crear y estructurar solamente contribuciones y tasas. Se trata de tributos de cuantía menor que se aplican en casos muy especiales y afectan únicamente a ciertos sectores de la población.
Otra consideración es el protagonismo del Poder Ejecutivo. Un impuesto debe poseer importante armonía con el conjunto de las variables macroeconómicas del país, tales como el nivel de crecimiento económico o recesión, nivel de inflación, etc. En la teoría o doctrina tributaria actualmente se sostiene que el punto de partida es que el Congreso de la República tiene la responsabilidad de crear y estructurar impuestos, pero se acepta la posibilidad de la delegación de facultades legislativas para que el Poder Ejecutivo finalmente tome las decisiones que correspondan en estas materias.
Por esta razón, en el primer párrafo del art. 74 de la Constitución peruana se acepta la posibilidad de la delegación de facultades legislativas, de tal manera que el Poder Ejecutivo, mediante Decretos Legislativos, puede crear y estructurar impuestos.
La Relación Jurídico-Tributaria y el Contribuyente
La relación jurídica Estado-contribuyentes, en materia fiscal, es una relación que implica una obligación. Los contribuyentes o sujetos pasivos tienen que ubicarse en el supuesto o hipótesis de la norma jurídica para determinar sus obligaciones fiscales. Lo anterior es necesario para iniciar la relación tributaria con la autoridad fiscal y formalizar las obligaciones determinadas por el contribuyente y dar paso al nacimiento del crédito fiscal en la que el sujeto activo o autoridad fiscal deberá tener el control para el cumplimiento de estas obligaciones.
Es importante que a cada pagador de impuestos se le reconozca y respete sus derechos previstos en las disposiciones tributarias. Para que estas prerrogativas sean materializadas, es necesaria la intervención de instituciones especializadas, como lo es la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), que en su carácter de organismo público descentralizado, no sectorizado, hoy en día protege los derechos de los pagadores de impuestos ante actos u omisiones de las autoridades fiscales y asesora en el cumplimiento de las obligaciones.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en México
La potestad tributaria se vincula con el Derecho fiscal, el cual es el “sistema de normas jurídicas, que […] regula el establecimiento, recaudación y control de los ingresos de Derecho Público del Estado derivados del ejercicio de su potestad tributaria” (Rodríguez Lobato en Sol Juárez, 2012: 13).
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) es uno de los instrumentos mediante el cual se ejerce el Federalismo Fiscal Mexicano. El Federalismo Fiscal Mexicano se puede concebir como el acuerdo en el que las entidades federativas, por voluntad propia, ceden a la Federación porciones de su poder originario para constituir una unión nacional en la que se interrelacionan los diferentes poderes y los diferentes ámbitos de gobierno que la integran, con el propósito de lograr mediante su conjunta participación, el desarrollo nacional en los ámbitos político, económico y social.
La coordinación fiscal en México se entiende como el conjunto de acciones de tipo hacendario basadas en las relaciones entre la Federación, los estados y los municipios, cuyo objetivo general es asegurar la equidad del sistema tributario hacia los contribuyentes de todo el país, simplificar el sistema tributario nacional y fortalecer económicamente las finanzas estatales y municipales, a fin de alcanzar y sustentar el desarrollo económico nacional. Es importante comprender que actualmente todas las entidades federativas han firmado el convenio de colaboración administrativa, que otorga seguridad jurídica y se rige por el principio de legalidad.
Este sistema permite analizar la relación jurídico-tributaria y establecer los alcances del principio de legalidad en la concurrencia impositiva. También permite evidenciar la participación en los ingresos federales que corresponde a las haciendas de las instituciones públicas e identificar las reglas de colaboración administrativa que existe entre las diversas autoridades fiscales, lo que permite constituir organismos en materia de coordinación fiscal y definir las bases de su organización, estructura y funcionamiento.
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