El poder tributario del Estado se refiere a la facultad para imponer y recaudar tributos, siendo un poder o soberanía tributaria inherente al gobierno. Es el poder de establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto correspondiente.
Distribución de Competencias Tributarias
La distribución de competencias entre los niveles de poder político territorial en un estado federal como el nuestro, trae aparejada una serie de problemas particularmente en el ámbito de la soberanía tributaria, en lo concerniente a la distribución, entre las dos soberanías y los tres niveles de gobierno, de las fuentes de ingreso.
En materia de imposición, que es la expresión de la soberanía política en el campo tributario, los estados federales detentan competencias de acuerdo con lo que la constitución federal determina en cada caso. Además, en caso de que los residentes en una entidad local obtengan ingresos derivados de fuentes de riqueza situadas en otras jurisdicciones, dichos ingresos podrían ser gravados en cada una de éstas.
Evolución Histórica del Sistema Fiscal Mexicano
Desde el siglo XIX se hizo evidente la necesidad de que la hacienda pública de los tres niveles de gobierno fuera auto-suficiente y bastante para atender los gastos que se tenían. Esto no se logró, sino hasta muy entrado el avance de la centuria, y una vez que el término de las constantes guerras y luchas intestinas permitió desarrollar las finanzas públicas.
Siempre existió el problema de la separación y repartición de fuentes tributarias entre los niveles de gobierno. Las entidades federativas tenían una imposición indirecta y regresiva al gravar con alcabalas o gabelas el comercio interestatal. Estas, como ya se dijo, fueron suprimidas hasta 1917 con la Constitución Política que así lo ordenó.
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Se explica la anterior afirmación, cuando se observa que uno de los problemas fiscales más importantes del siglo XIX en nuestra patria, lo constituyeron los gravámenes alcabalatorios establecidos en lo relacionado a su imposición por los estados y municipios, llevando esto a obstaculizar enormemente el comercio interno, impidiéndose así el desarrollo de numerosas actividades económicas.
Dada tal regresividad y múltiple imposición que históricamente se fue desarrollando, esas características propias y particulares del sistema fiscal mexicano, lo convertían en una “jungla fiscal”.
Convenciones Nacionales Fiscales
Como siguiente alternativa y evitando hacer cambios sustanciales a la Constitución del país, a la vez que se reconoce el papel que desempeña la estructura política del país, y la coexistencia de los tres niveles distintos de imposición que lleva ineludiblemente a la múltiple imposición y a la generación de conflictos fiscales entre las distintas entidades que integran la federación, se han reunido en el país tres convenciones fiscales para considerar los problemas impositivos del mismo y planear su adecuada solución.
Dichas Convenciones Nacionales Fiscales, se realizaron en los años de 1925, 1933 y 1947. De las dos primeras, aunque se analizaron los problemas tributarios más trascendentes del país, no se obtuvieron resultados concretos. En la convocatoria de la primera convención, se propuso delimitar las competencias locales y la federal en materia fiscal, así como elaborar un plan nacional de arbitrios para unificar el sistema fiscal de todo el país, distribuyendo con mayor equidad, la carga fiscal entre los causantes.
Por su parte, la segunda convención Nacional Fiscal entre las conclusiones más relevantes a las que llegó y que no se tomaron en cuenta tampoco, fueron las siguientes:
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- a) evitar la múltiple imposición y que la labor recaudatoria, se realizara por una sola autoridad.
- b) Se recomendó que fuese de la competencia impositiva local al establecer gravámenes sobre la propiedad raíz y sobre actos jurídicos no comerciales realizados en su territorio, así como sobre servicios públicos y concesiones locales.
En 1947, la Tercera Convención Nacional Fiscal llegó a conclusiones realmente importantes y trascendentes que sí se tomaron en cuenta y que sí se aplicaron a fin de integrar un plan nacional de “arbitrios” con finalidad de solucionar los problemas que ya hemos mencionado de la múltiple imposición y las diferencias de desarrollo económico y social que el país presentaba.
Entre las conclusiones más importantes a las que llegó esta tercera convención, podemos citar las siguientes:
- a) En cuanto a los ingresos exclusivos de la federación, se ratificó que se integraran con los gravámenes al comercio exterior y sobre la renta, los derechos por servicios públicos federales, los productos de sus inversiones y bienes propios y los aprovechamientos que se tuvieran.
- b) Como ingresos privativos de los estados y municipios, quedaron los de propiedad raíz rústica y urbana, ganadería, productos agrícolas, traslación de dominio y comercio al menudeo, entre otros.
- c) Entre algunas otras conclusiones importantes se sugirió fijar como ingresos de legislación coincidente, pero uniforme para los tres niveles de gobierno, los impuestos generales al comercio y a la industria, así como algunos gravámenes locales sobre hilados y tejidos. Se recomendó para la Federación, la creación del impuesto sobre Ingresos Mercantiles (antecedente directo del IVA) con participación a estados y municipios.
En 1942, se reforma la Constitución en su artículo 73 fracción XXIX, ya analizado y comentando antes, y para señalar cuáles son las fuentes exclusivas de la federación. Desde estas fechas, la Federación empezó a invitar a los estados para que se coordinasen en los impuestos federales similares a los que éstos mantienen en vigor, condicionando lo anterior a que se derogan todos los tributos que las entidades federativas tenían gravando de una u otra forma lo mismo. De ahí que, en la reforma constitucional de 1942 ya mencionada, se determinara que las entidades federativas participarían en el rendimiento de estas contribuciones especiales en la proporción que la ley secundaria federal determinase.
Coordinación Fiscal
En 1953, se emitió la primera ley federal de Coordinación Fiscal, misma que instituyó la Comisión Nacional de Arbitrios, siendo el principal objetivo de esta comisión coordinar y resolver los problemas que, en el aspecto fiscal, presenta el régimen federal. La introducción del IVA, permite actualizar y modificar el sistema de la coordinación fiscal y se toca uno de los puntos, y más importantes defectos de la anterior estructura que coadyuvaba a un desarrollo regional desequilibrado, ya que las entidades federativas que alcanzaban mayor participación tributaria eran ellas en las que se generaba la recaudación más cuantiosa.
Se trata de las entidades más ricas en la que se generaba la recaudación más cuantiosa, y en las que se concentran los procesos de producción y comercialización, cerrándose el círculo vicioso del subdesarrollo dentro del subdesarrollo.
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La finalidad del sistema nacional de coordinación fiscal es la de coordinar el régimen fiscal de la federación con los estados, municipios y distrito federal, establecer la participación que corresponda a estas entidades en los ingresos federales, dar las bases para la distribución entre ellos de dichas participaciones y fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales.
Jurisprudencia sobre Coordinación Fiscal
Conforme al marco constitucional establecido mediante la adición de la fracción XXIX al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, realizada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de octubre de 1942, y como consecuencia directa de las recomendaciones de la Tercera Convención Nacional Fiscal, el 31 de diciembre de 1947 se publicó en el indicado medio de difusión oficial la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, en cuyo artículo 8o. se establecía, a favor de los Estados, el Distrito Federal y los Territorios que suprimieran sus impuestos generales el comercio y la industria, una participación sobre la recaudación de ese tributo, precisándose que su cobro y control se realizarían de común acuerdo entre las autoridades federales y locales correspondientes, ciñéndose a las disposiciones que mediante decreto fijara el Ejecutivo Federal.
Posteriormente, en la diversa Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1951, por primera ocasión se estableció la posibilidad legal de que la Federación celebrara convenios de coordinación con las entidades federativas para recaudar la cuota federal y la participación local en ese tributo federal, precisándose en su artículo 15 que los Estados tendrían derecho a una cuota adicional del 12 al millar sobre el importe de los ingresos gravables percibidos dentro de su jurisdicción, siempre y cuando no mantuvieran en vigor impuestos locales sobre el comercio y la industria.
Inclusive, en apoyo al naciente sistema de coordinación, el 30 de diciembre de 1953 se publicó en el medio referido la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados, con la que se conformó un sistema para evitar por dos vías la doble o múltiple tributación, por una parte, velando porque las entidades federativas respetaran las restricciones que a nivel constitucional se habían establecido a su potestad tributaria y, por otra, en materia de comercio e industria, otorgando a los Estados que no tuvieran en vigor impuestos locales sobre actividades de esa naturaleza, el derecho a una cuota adicional del impuesto sobre ingresos mercantiles, al tenor del convenio que celebraran con la Federación; sistema de coordinación basado en la participación del impuesto sobre ingresos mercantiles y en las cuotas adicionales de diversos tributos que perduró en su esencia hasta 1973, sin que todos los Estados aceptaran coordinarse para recaudar la cuota adicional derivada de dicho tributo, por lo que en ese último año se transformó el mecanismo que regía al principal impuesto del sistema nacional de coordinación fiscal, pues se abandonó el sistema de cuotas adicionales, adoptándose el de participación en sentido estricto, ya que respecto del impuesto sobre ingresos mercantiles las entidades que celebraran el respectivo convenio recibirían el 45% de lo que por ese concepto se recaudara en su territorio.
En abono a lo anterior, destaca que en aquella época la posibilidad de celebrar convenios de coordinación fiscal no se limitó al impuesto sobre ingresos mercantiles, pues en la Ley del Impuesto sobre la Renta, en específico en su artículo 45 Bis, adicionado mediante decreto publicado el 30 de diciembre de 1972, se previó que aquéllos se celebraran respecto del impuesto al ingreso global de las empresas de los causantes menores, a condición de que no se mantuvieran en vigor los impuestos locales y municipales previstos en el convenio respectivo.
Las participaciones derivadas de los impuestos especiales establecidos por el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del sistema federal de coordinación fiscal encuadran en el principio de libre administración financiera local y municipal, porque según la historia constitucional de dicho precepto y el marco legal aplicable a la coordinación fiscal, tales ministraciones tienen origen en los impuestos cedidos por las entidades federativas, sea en un rango inflexible constitucional o bien por medio de la coordinación legal impositiva, por lo que no pueden tener un destino específico predeterminado por la Federación, ya que sería contrario a su autonomía financiera, lo que conlleva a que su entrega sea incondicionada.
La coordinación fiscal opera como límite legal a la pluralidad o diversidad impositiva sobre una misma o similar fuente de riqueza, pues integra a las potestades tributarias concurrentes en un conjunto o sistema económico, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían un desarrollo social y económico armónico en el país, además de que con ella se permite suspender competencias específicas, autoatribuirse otras o asignarlas a otros órganos, con el fin de alcanzar un grado mínimo de homogeneidad en el sistema de financiación federal, local y municipal.
En ese sentido, las facultades constitucionales exclusivas en el ámbito tributario no pueden cederse o estar sujetas a coordinación, según las bases contenidas en los artículos 73, fracción XXIX, 115, fracción IV, inciso c), segundo párrafo, y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -aunque los rendimientos por concepto de impuestos especiales de carácter federal pueden distribuirse mediante una proporción fijada por el Congreso de la Unión-, porque estaría en manos de los entes coordinados elegir quién ejercerá la potestad tributaria, sin desdoro de que administrativamente pueden coordinarse para lograr una mejor recaudación, que es distinto a la imposición de tributos.
Las participaciones se distribuyeron a través de un Fondo General de Participaciones que se constituía con el 18.1% (aumentado al 20% en el presente) de la recaudación federal participable que obtenía la Federación en un ejercicio. Se estableció un mecanismo para la distribución del 50% de este fondo general Participable en proporción directa al número de habitantes de la entidad federativa de que se trate en el ejercicio fiscal participable. El otro 50% se distribuye conforme a un coeficiente que determina la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Impuestos Indirectos y Suficiencia Financiera
Es de tal forma importante esta evolución simultánea, que en la implementación del total de impuestos que se cobraban por la Federación o los Estados para hacer frente a sus gastos, los impuestos o contribuciones indirectas (al consumo, a las ventas, etc.) han ocupado siempre un porcentaje muy elevado.
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