Es un hecho conocido que América Latina es la región más desigual del planeta (Fondo Monetario Internacional [FMI], 2014), realidad que es agravada particularmente por los vaivenes del contexto macroeconómico que determinan cuadros de extrema volatilidad, lo que hace que se verifiquen aumentos significativos en la inequidad y la pobreza. En consecuencia, para los gobiernos de la región es relevante asegurar un nivel de gasto público que pueda servir a los fines de morigerar las fluctuaciones de los ciclos económicos, para lo cual resulta de capital importancia contar con financiamiento genuino a través de los recursos tributarios.
La presión fiscal total, incluyendo contribuciones sociales, se ha estabilizado en la región en niveles cercanos a superiores al 25% del producto interno bruto (PIB) a partir de 2005, mayores al promedio de entre 20 y 22 puntos de la década 1990-2001. Sin embargo, los referidos incrementos recaudatorios llevan a plantearse la cuestión de si los países de América Latina pueden, en función de sus características económicas, sociales e institucionales, aumentar aún en mayor medida los ingresos tributarios, lo que ampliaría el margen para realizar políticas anticíclicas y redistributivas por parte de los gobiernos de la región.
Por ejemplo, los niveles de presión fiscal de la región se encuentran muy por debajo de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Si bien se han hecho grandes avances en la última década, aún subsisten en la región características particulares que determinan un nivel recaudatorio bajo en relación con parámetros internacionales. En consecuencia, es relevante estimar qué tan factible en términos analíticos resulta el incremento de la recaudación impositiva en los países de América Latina, a través de la metodología de esfuerzo fiscal.
El objetivo de este artículo es efectuar una estimación econométrica teórica del esfuerzo fiscal de los países de América Latina. El procedimiento analítico que se empleará consiste en calcular inicialmente la recaudación fiscal teórica de los países de América Latina, estimándola en relación con el comportamiento de variables exógenas; una vez esta es determinada, la diferencia con la recaudación potencial permitirá apreciar el esfuerzo fiscal. Para las estimaciones mencionadas se tomarán en cuenta los datos de 23 países de América Latina y el Caribe, en función de la disponibilidad de información, dado que la base de información considerada es la Carga fiscal en América Latina y el Caribe 2015, publicada en forma conjunta por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT).
El presente documento se estructura de la siguiente manera. En primer lugar, se evalúa el comportamiento de la recaudación fiscal para los países de América Latina, y adicionalmente se compara su evolución y estructura con los países de la OCDE. Más adelante se describe la metodología de análisis para el abordaje de la problemática por analizar, se presentan los resultados de las estimaciones para cada uno de los modelos y se exponen las predicciones del esfuerzo fiscal para cada uno de los modelos y las especificaciones. Ulteriormente, se abordará la contribución de las administraciones tributarias al cumplimiento fiscal de los contribuyentes, procurando establecer algunos lineamientos orientativos referidos al aporte de estas al incremento del esfuerzo fiscal.
Lea también: Definición de Presión Fiscal
En relación con el alcance de este tipo de estudios, debe tenerse en cuenta que una característica importante de estas estimaciones es que, si bien logran establecer apreciaciones sobre el comportamiento de la recaudación impositiva en comparación con la frontera recaudatoria, sus conclusiones deben necesariamente ser tomadas como estimaciones cualitativas sobre la política impositiva de las autoridades tributarias y en ningún caso considerarse como datos determinísticos.
Evolución de la Estructura Tributaria
La evolución de la estructura tributaria en los países de América Latina y el Caribe ha presentado dos características distintivas al compararla con la de los países de la OCDE. En primer lugar, los niveles de presión tributaria de la región, pese a haber evidenciado un crecimiento en la última década, resultan aún inferiores en promedio a los de los países avanzados. En promedio, para el periodo 1990-2001, la carga tributaria alcanzó 17,2% del PIB para la región, mientras que en los países de la OCDE registró, en promedio, 34,7 puntos del producto.
En América Latina y el Caribe, el periodo 2002-2013 mostró un promedio de 20,2% del PIB en términos de carga tributaria, valores aún lejanos de los 34,6% del PIB de la OCDE. En segunda instancia, en la mayoría de los casos se evidencia un crecimiento desigual entre la imposición directa e indirecta (Gómez Sabaini y Rossignolo, 2014). En América Latina y el Caribe, la presión tributaria promedio de los ingresos tributarios indirectos alcanzó 9,9% del PIB entre 2002-2013, ligeramente superior a los nueve puntos del PIB de 1990-2001. En el caso de la OCDE, la presión tributaria alcanzó los 10,8 puntos del PIB entre 1990-2001 y se mantuvo aproximadamente en el mismo nivel en el periodo posterior.
La estructura porcentual de la recaudación tributaria en la región continúa divergiendo de la de los países de la OCDE, aunque se aprecia una mayor similitud en el periodo 2002-2013. Para la OCDE, en promedio, los impuestos directos representaron alrededor del 42% del total de recursos tributarios para 2002-2013, mientras que los impuestos indirectos significaron el 31,2%. En América Latina y el Caribe, la mayor proporción de recursos tributarios se relaciona con los impuestos indirectos, los cuales han concentrado un 48,8% del total en 2002-2013, lo cual es ligeramente inferior al periodo anterior.
Otra diferencia que surge al analizar la composición de la recaudación aparece cuando se visualizan los recursos sobre el comercio exterior. En América Latina, a lo largo de la última década, si bien se ha reducido ligeramente la participación porcentual, la región ha descansado en mayor medida en impuestos a la exportación en lugar de aranceles de importación. La carga tributaria de los países de América Latina y el Caribe se ha estabilizado en valores promedio superiores al 17% del PIB a partir de mediados de la década del 2000, si se consideran solo los ingresos tributarios.
Lea también: ¿Qué es la Presión Tributaria?
En cuanto a la composición porcentual de la presión fiscal ajustada (gráfico 4), se advierte un aumento marcado de la participación de los recursos de la seguridad social tanto públicos como privados, un crecimiento de la imposición directa y una ligera caída en la participación de los impuestos indirectos (en este caso, incluye los recursos del comercio exterior).
Diferentes estudios, como el de Gómez Sabaini y Rossignolo (2014), han hecho notar que el aumento en la carga tributaria en la mayoría de los países de la región se relaciona con tres factores principales, a saber:
- a) reformas a la administración tributaria;
- b) introducción de impuestos mínimos, impuestos a las transacciones financieras e impuestos sobre recursos naturales (windfall taxes), y
- c) un proceso de crecimiento económico impulsado por el auge en los precios de las exportaciones de bienes primarios, el cual generó incrementos en las bases imponibles.
Los ingresos tributarios relacionados con los recursos naturales constituyen una porción relevante de la recaudación total para los países de América Latina. En Venezuela, Ecuador, México y Bolivia (E. P.), estos recursos han significado proporciones superiores al 30% del total de ingresos; particularmente en el caso de Venezuela, para el periodo 2005-2008, comprendieron más de la mitad de los ingresos totales. En el gráfico 7 puede verse que, por ejemplo, para el caso de Bolivia, Venezuela y Ecuador, estos recursos han significado valores cercanos o superiores al 10% del PIB.
Estimación del Esfuerzo Fiscal
Una estimación de la base imponible potencial de los impuestos debería abarcar tanto los gastos tributarios como las distintas estimaciones sobre el nivel de evasión. Una manera de sortear estos inconvenientes metodológicos descansa en las estimaciones de esfuerzo fiscal. Los gobiernos recaudan la mayor parte de sus ingresos desde el poder coercitivo; por supuesto, la capacidad tributaria de los países es útil solo cuando los gobiernos están dispuestos a cobrar impuestos en relación con esa capacidad.
El esfuerzo fiscal de los gobiernos proporciona una medida del grado en que estos están dispuestos a gravar la capacidad en mención. A grandes rasgos, podría establecerse que existen tres enfoques en la literatura para el cálculo del esfuerzo fiscal (Cyan, Martínez-Vázquez y Vulovic, 2013). En el primero de ellos -el enfoque tradicional de regresión-, el esfuerzo fiscal se mide al comparar la recaudación actual como porcentaje de la recaudación potencial.
Lea también: ¿Cómo tramitar la Constancia de Situación Fiscal?
Pueden citarse varios antecedentes al respecto, como los realizados para países desarrollados (Kenney y Winner, 2006; Gordon y Li, 2009, entre otros) y algunos países en desarrollo (p. Perry et al. Artana y Templado (2010) analizan en un enfoque cross-section, para una muestra de 118 países y a través de un modelo lineal generalizado, si los países están recaudando por encima de su potencial. El ingreso per cápita, el grado de alfabetización, la participación de petróleo y minería en las exportaciones y el grado de monetización (M2) determinan positiva y significativamente la capacidad tributaria.
Al comparar los valores de carga tributaria predichos con los efectivos, los autores concluyen que Argentina recauda un 13% del PIB en exceso del valor pronosticado por el modelo, mientras que, para impuestos sobre ingresos y propiedad, el exceso es de alrededor de 6 puntos del PIB. Stotsky y WoldeMariam (1997) utilizan un modelo de datos de panel con una muestra de 46 países del África subsahariana, con miras a analizar los determinantes del esfuerzo fiscal luego de relacionar el ratio de recaudación tributaria a PIB con un conjunto de variables explicativas (el ingreso per cápita, la participación del sector minero, industrial y agropecuario en el PIB, el ratio de exportaciones y de importaciones a PIB y los programas de asistencia financiera del FMI).
El índice de esfuerzo fiscal se calcula al comparar la recaudación actual y la predicha según el modelo; como resultado, arroja que la mayoría de los países del África Subsahariana presentan exceso de tributación. Gupta (2007) utiliza un panel de 105 países en desarrollo por un periodo de 25 años. El ingreso per cápita y la apertura económica afectan positiva y significativamente todas las regresiones de efectos aleatorios y la mayoría de las especificaciones de efectos fijos a la recaudación potencial, mientras que el impacto es positivo y significativo si se considera la participación de la agricultura, y positivo y no significativo para los factores institucionales.
Mediante un modelo de datos de panel para América Latina en el periodo 1990-2008, Jiménez, Gómez Sabaini y Rossignolo (2012) y Rossignolo (2012) estiman la capacidad tributaria de los países para predecir el esfuerzo tributario en relación con el impuesto a la renta total y de las personas físicas, en una muestra de 15 países. En consecuencia, existen casos de países con elevada presión tributaria, como Brasil, México y Perú, donde se está muy cerca o por encima del nivel de recaudación potencial.
En otros casos, como Argentina y Chile, en el impuesto a la renta de personas físicas se está por debajo del potencial, pese a estar en el total del impuesto en un nivel próximo al potencial. Más recientemente, algunos autores han utilizado el análisis de frontera estocástica para computar el esfuerzo fiscal, con el propósito de identificar la ineficiencia en la recaudación de impuestos. Pessino y Fenocchietto (2010, 2013) utilizan un modelo de frontera impositiva para representar el máximo nivel de imposición alcanzable a partir de un conjunto de variables explicativas.
Garg, Goyal y Pal (2014) realizan una estimación reciente para el caso de los estados subnacionales en la India, enfatizan el rol de las instituciones políticas y la economía política de las transferencias a los niveles subnacionales de gobierno. Cyan et al. Este trabajo se enmarca en esta última de las alternativas. El propósito es utilizar el análisis de frontera estocástica, con el fin de computar el esfuerzo fiscal de los países de América Latina; la metodología de estimación se desarrollará a partir de un modelo de datos de panel.
A la manera de Pessino y Fenocchietto (2010, 2013), Cyan et al. (2013) o Garg et al. (2014), entre otros, se procurará estimar, en primera instancia, la capacidad de las economías latinoamericanas para generar un nivel de tributación en función de diversas variables explicativas. En segundo lugar, una vez estimados los coeficientes del modelo, se generará una capacidad fiscal predicha y se relacionará esta con la presión fiscal de cada momento, para obtener una estimación de esfuerzo fiscal que determine si los países están recaudando cerca de su potencial.
El objetivo de este trabajo es analizar la capacidad de generar crecimiento recaudatorio en la denominada carga fiscal ajustada. Así, de acuerdo con Barreix et al. (2013), se incluyen como ingresos fiscales tanto los recursos tributarios como los provenientes de la seguridad social y otros ingresos, al igual que los originados de la explotación de recursos naturales y todos los aportes obligatorios realizados para financiar al sistema de seguridad social, incorporando aquellos que las definiciones internacionales vigentes habitualmente excluyen.
En los gráficos 8 a 13 se observa la correlación entre la presión fiscal y las distintas variables explicativas, tanto para el caso general como para el indicador de carga fiscal ajustada, en un análisis no condicionado y en promedios, para cada país, de todos los periodos analizados. En el gráfico 8 puede apreciarse que existe una correlación positiva entre la presión tributaria (ingresos tributarios con respecto al PIB) y el ingreso per cápita, lo que es consistente con el resto de la literatura.
Se puede apreciar una correlación positiva entre la recaudación tributaria total y el índice de Gini de desigualdad en la distribución del ingreso, sin signo definido con la carga ajustada. Sin embargo, ninguna de las correlaciones es significativa. Sin embargo, las correlaciones son muy superiores si se consideran los promedios por año para todos los países.
Los modelos de frontera estocástica de producción (SFA) constituyen una extensión del análisis de regresión. De manera similar al caso de las funciones de producción, el modelo de frontera estocástica impositiva tributaria mide el máximo nivel de recaudación que una unidad de gobierno puede alcanzar.
tags: #presion #fiscal #ocde #definicion