En julio de 2016, el Congreso de la Unión aprobó la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) como parte de la reforma constitucional en materia anticorrupción, sustituyendo la ley de 2009. La reforma se basó en la convicción de que la ASF debía ser una institución fundamental para controlar la corrupción.
Su labor, como órgano con autonomía técnica pero dependiente de la Cámara de Diputados, no solo implicaría fiscalizar el presupuesto utilizado por las instancias federales, autónomas o las aportaciones destinadas a estados y municipios para tareas específicas como educación, salud y seguridad. Tendría además que ampliarse el universo a revisar para incluir a las denominadas participaciones, recursos transferidos a estados y municipios como parte del arreglo de coordinación fiscal y que, técnicamente, son parte de sus recursos propios.
La primera Cuenta Pública que se revisó bajo la LFRCF fue la del ejercicio 2016. El trabajo se ha separado en dos partes. Esta primera entrega analiza los procesos de fiscalización desde la definición de auditorías hasta la determinación de daños patrimoniales.
Definición del Programa Anual de Auditorías
La ASF realiza la revisión de la cuenta pública mediante auditorías. La autorización del Programa Anual es una atribución exclusiva del titular de la ASF y, en su elaboración, los auditores especializados -subordinados al auditor superior- proponen las auditorías a realizar.
En trabajos previos, hemos señalado que, más allá de quién propone y quién determina el Programa Anual, la ASF no hace pública la metodología para informar bajo qué criterios determina qué auditar y cómo auditarlo.
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Tipos de Auditorías
La nueva Ley de Fiscalización establece dos tipos de enfoque de auditorías:
- Auditorías de Desempeño: Revisan el cumplimiento de los objetivos definidos en los programas y proyectos gubernamentales. No revisan recursos, sino los resultados alcanzados respecto de las metas u objetivos planteados en los programas financiados con recursos públicos y cómo se lograron.
- Auditorías de Cumplimiento: Revisan la legalidad -apego a la norma- de la gestión financiera en la administración de recursos, contratación de deuda, disciplina financiera, así como la aplicación y ejecución del gasto público.
A partir de la Cuenta Pública de 2017, la ASF definió un tercer tipo de auditoría llamado de enfoque “combinado”, compuesta por elementos de desempeño y cumplimiento.
En una auditoría de cumplimiento financiero, los grupos auditores determinan el parámetro de qué es regular o irregular con base en el marco jurídico que regula la ejecución de los recursos (leyes, presupuesto, decretos, reglas de operación y lineamientos). Por tanto, las auditorías financieras deben definir un universo fiscalizable y una muestra a auditar.
Así, los resultados de la revisión que lleva a cabo la ASF pueden cuantificarse para, en caso de detectar un ejercicio irregular, señalar la presunción de daños patrimoniales por un monto determinado.
Análisis de las Auditorías Realizadas (2016-2020)
Al revisar los informes reportados de la ASF, es posible observar que, de las 8 mil 274 auditorías practicadas a las cuentas públicas entre 2016 y 2020, las de cumplimiento financiero representaron 81% (6,710), mientras que las de enfoque combinado ascendieron a 11% (941). Como puede observarse en la Gráfica 1, el número de auditorías realizadas por la ASF ha disminuido en 13.5% entre 2016 y 2020.
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Destaca que se han reducido las auditorías de cumplimiento financiero (-15.1%) y las de desempeño (-32.2%). Además, destacan las modificaciones que el auditor superior determina respecto del programa original de auditorías. En el periodo analizado, en promedio, una quinta parte de las auditorías son modificadas respecto a las contempladas inicialmente sin que haya metodología alguna que sustente y explique dichos cambios.
Un factor adicional en la conducción de los trabajos de fiscalización es el nivel de cumplimiento en la ejecución del Programa Anual. Anteriormente (ley de 2009), la ASF hacía una entrega única en febrero, dos años después de la cuenta pública en revisión. Por ejemplo, la de 2015 -última revisada con el marco jurídico anterior- se entregó en un solo paquete en febrero de 2017.
La ley de fiscalización de 2016 cambió esta situación y estableció tres entregas con el fin de proveer información más oportuna a los legisladores, tanto para mejorar su labor en la exigencia de rendición de cuentas como para la determinación de presupuestos futuros. Pese a las expectativas, un análisis de las auditorías por entrega revela que no ha mejorado la entrega oportuna de información a los legisladores.
Por ejemplo, el número de auditorías de cumplimiento financiero ha disminuido constantemente en las cinco cuentas públicas analizadas. En contraste, el porcentaje de auditorías que se concentran en la última entrega ha aumentado. El objetivo de la ley de 2016 de contar con información más oportuna no se logró.
Además del número de auditorías, es necesario analizar los recursos fiscalizados por la ASF. Entre las cuentas públicas de 2016 y 2018, los recursos fiscalizables se mantuvieron en el orden de los 22.5 y 23.9 billones de pesos.
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La disminución en el número de auditorías está afectando la cantidad de recursos susceptibles de fiscalización y que, por tanto, escapan a la rendición de cuentas. No solo es considerable la reducción de auditorías, también es notable que las efectuadas fiscalizan menos recursos.
El debilitamiento en la fiscalización del gasto público también se observa en una disminución del 50% del tamaño de la muestra auditada entre 2016 y 2020. La reforma de 2016 buscó fortalecer la capacidad revisora de la ASF; sin embargo, el desempeño de esta institución ha ido en sentido contrario al fiscalizar menos recursos ejercidos por las distintas autoridades en el país.
Un aspecto de la reforma en materia anticorrupción en el que es oportuno hacer un corte de caja, y que contrasta con el hallazgo de menos recursos auditados, es la ampliación de la base de recursos sujetos a fiscalización establecida en la Constitución para que la ASF audite las denominadas participaciones federales (Ramo 28). Previo a la reforma, estos recursos solo eran auditados a través de las entidades de fiscalización superior en los estados.
Un primer resultado en el análisis de las participaciones federales, recurrente en las cinco cuentas públicas analizadas, es que la suma de los universos fiscalizables de las 32 auditorías -una por cada entidad y 160 auditorías en total en las cinco revisiones- es inferior a lo reportado como ejercido en el Ramo 28. Por lo tanto, la ASF subreporta el universo fiscalizable de las participaciones federales.
Un segundo resultado es el reto que representa para la ASF fiscalizar el total de las participaciones federales. Ciertamente es una dificultad que se extiende en la fiscalización del gasto federalizado.
Debe señalarse que la reforma constitucional también habilitó a la Auditoria a establecer una coordinación con las entidades de fiscalización superior de los estados para lograr revisar las participaciones federales y las aportaciones federales (gasto federalizado). Sin embargo, a pesar de los considerables retos para cubrir la totalidad de los recursos del Ramo 28, en diciembre de 2021, auditores locales de las 32 entidades informaron a la Comisión de Vigilancia de la ASF de la Cámara de Diputados que el actual auditor superior canceló los convenios de coordinación y colaboración que ampliaban, en la práctica, las capacidades operativas para la fiscalización del gasto federalizado.
Lamentablemente, las y los diputados de la Comisión no han exigido una explicación detallada a Colmenares de su decisión, quien se limitó a decir que haría nuevos convenios por “la disparidad entre entidades y la existencia de auditores locales que hacen ‘malas auditorías’”. El auditor no ha explicado en qué consistían los problemas de los convenios ahora cancelados y cuándo entrarían en vigor los sustitutos.
Lo cierto es que los convenios cedían poder a sus contrapartes en los estados, razón por la cual los instrumentos resultaban incómodos al auditor superior. Auditar todos los recursos que reciben los estados y los municipios y lograr una coordinación efectiva y complementaria entre las entidades de fiscalización superior continúa siendo una aspiración.
Determinación de Daños a la Hacienda Pública Federal
Uno de los principales resultados del proceso de auditoría es la determinación de daños a la Hacienda Pública Federal. Con base en los datos reportados, el total de auditorías con un enfoque para la fiscalización en la aplicación de recursos (cumplimiento financiero y combinadas) asciende a 7,651 (92% del total de 8,274, ver Gráfica 1). En contraste, el complemento de 3,271 auditorías ha generado un total de 9,845 pliegos de observaciones por un total de 358,614.8 millones de pesos como presuntos daños patrimoniales.
En un análisis detallado, es posible apreciar una menor cantidad de pliegos de observaciones (número de acciones) y que esta disminución ha sido más acentuada en los montos observados. La cifra plantea retos a la evaluación de los trabajos de fiscalización pues la ASF parece estar aplicando criterios distintos en la ejecución de las auditorías, respecto a lo que en revisiones previas determinaba como irregular.
Al respecto, la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia (UEC-CV) de la Cámara de Diputados señaló recientemente deficiencias en los procesos de la ASF que impactan los resultados de la fiscalización de las cuentas públicas de 2017 a 2020. La disminución sostenida de los daños patrimoniales determinados en la revisión de las últimas cinco cuentas públicas responde fundamentalmente a decisiones institucionales de cómo ha realizado su labor el auditor superior.
Como da cuenta la Tabla 1, se observa una forma distinta de planear y ejecutar los trabajos de fiscalización en la gestión del actual auditor superior. La programación de menos auditorías, la ausencia de criterios en la definición del programa anual de auditorías y la incorporación de un enfoque combinado de auditoría, así como menos auditorías forenses, se ha reflejado en menos recursos fiscalizados.
Estos factores han derivado en una disminución de los recursos sujetos a responsabilidades patrimoniales. Un rubro que debe llamar la atención de los legisladores son los cambios en la fiscalización del gasto federalizado (aportaciones y participaciones federales). El riesgo de una fiscalización deficiente, vulnerable o parcial está latente.
Este trabajo se inserta en el seguimiento de los resultados de una de las instituciones que debería estar al centro de los esfuerzos anticorrupción: la Auditoría Superior de la Federación. No podemos dilatar más esta agenda o abrir puertas falsas, como las voces que nuevamente, al igual que hace seis años, argumentan que el problema de la ASF es la falta de atribuciones, por ejemplo, fiscalizar en tiempo real.
El problema nodal en la fiscalización tiene que ver, más bien, con el desempeño y las decisiones que toman los responsables de esta institución.
Tabla 1: Factores que Impactan la Fiscalización
| Factor | Descripción |
|---|---|
| Factor Interno | Corresponde al desempeño de la ASF. |
| Factor Externo | Factor imprevisto en los trabajos de fiscalización. |
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