Los impuestos nacen por la necesidad del gobierno de cumplir sus objetivos que incluyen la promoción del bienestar de la sociedad.
Para lograrlo, el gobierno debe recaudar ingresos y ejecutarlos a través de los rubros del gasto.
Evolución Histórica del Impuesto sobre la Renta en Colombia
El impuesto sobre la renta se creó en Colombia con la Ley 56 de 1918. La tarifa inicial establecida fue muy baja, del 3 %, 2 % y el 1 %, y se pagaba de acuerdo con la actividad económica del contribuyente.
Posteriormente, la Ley 64 de 1927 estableció el impuesto a la renta global y con la Ley 78 de 1935 se establecieron cambios fundamentales, por ejemplo, incrementar la tarifa del 8 al 17 %; asimismo, estableció exenciones y deducciones fiscales.
En 1989 con el Decreto 640 surge el Estatuto Tributario Nacional (ET), el cual compiló en un solo volumen las normas tributarias del país y en su libro primero se incorporaron las normas relativas al impuesto sobre la renta.
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Uno de los cambios más representativos que se ha dado en las reformas de los últimos años ha sido el impuesto a la renta de las personas naturales, por la intención de Colombia de pertenecer a la OCDE.
En su informe, la OCDE muestra que en Colombia la carga fiscal de las personas naturales es cerca al 6 % y para las sociedades es cerca al 25 %.
En países de la región como Argentina, Chile, Perú y México se observa que la tributación para las personas naturales es aproximadamente del 7 %, 9 %, 11 % y 21 % respectivamente, mientras que las sociedades tributan al 9 %, 21 %, 23 % y 20 %.
No obstante, contrario a la OCDE, los impuestos directos son asumidos principalmente por las sociedades y no por las personas naturales en Colombia y otros países de la región.
En los países de la OCDE, sobre las personas naturales recae el 72 % de los impuestos directos, es decir, la renta más la propiedad.
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Por otro lado, en Colombia, las empresas contribuyen con más del 80 %, cifra que supera el promedio en América Latina (aproximadamente 64 %).
El recaudo tan bajo en personas naturales se da por tres motivos: el primero está relacionado con las tarifas máxima y mínima del impuesto de renta para las personas naturales.
En Colombia para el año 2014 la tarifa máxima era del 33 %, la cual era muy baja en comparación con los países de la OCDE. Mientras que la tarifa más baja en Colombia es del 0 % cuando en la mayoría de países el impuesto empieza con un porcentaje positivo.
Finalmente, el tercer aspecto está relacionado con la evolución de la Tasa Marginal en relación con el nivel de ingresos, la cual es más baja en Colombia contrastada con los países de la OCDE.
En Colombia, no se tributa hasta después de los tres salarios promedio. Por el contrario, en la OCDE y otros países de la región (México, Perú, Argentina y Costa Rica) la tributación comienza desde los dos salarios promedio, encontrando tarifas marginales positivas entre 20 % y 45 % para la OCDE y 8 % y 23 % para los países de la región.
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Equidad y el Impuesto sobre la Renta
Según esto y teniendo en cuenta la definición de equidad de la Corte Constitucional, el principio de equidad está condicionado a la capacidad económica del sujeto.
Del concepto de equidad se desprenden la equidad vertical y la equidad horizontal.
La equidad vertical indica que mientras se tenga mayor capacidad contributiva se debe contribuir con más impuestos (progresividad).
Los beneficios y exenciones generan que el sistema sea inequitativo vertical y horizontalmente. Al gravar de forma diferente a personas naturales y jurídicas con características similares se está incurriendo en inequidad horizontal, además, es inequitativo verticalmente debido a que los amplios beneficios y exenciones son usados por los niveles de la población con mayor capacidad adquisitiva por lo cual asumen una tarifa más baja.
Esta información se corrobora cuando se revisan estas cifras: del total de la población activa, que para la fecha del informe de exposición de motivos era de 23 millones, 4,6 millones paga impuesto sobre la renta; de estos, 3,5 millones son no declarantes y no tienen derecho a beneficios o exenciones, sino que el impuesto representa las retenciones practicadas.
Este efecto se genera porque la mayoría de los beneficios tributarios en la renta de las personas naturales van dirigidos a aquellas que pueden ahorrar e invertir.
A pesar de que los ingresos fiscales como porcentaje del PIB han incrementado, pasando de un 13,4 % en 2000 al 17 % en 2009 y subiendo a un 20,10 % en 2014, dichos ingresos fiscales son bajos sobre todo si se compara con América Latina y la OCDE, donde para el año 2014, los ingresos fiscales, equivalían al 21,30 % y 34,10 % respectivamente.
Pese al incremento de los ingresos, la inequidad no ha cambiado en los últimos años según las mediciones realizadas con el coeficiente de GINI.
Según el Banco Mundial, esta situación se presenta en mayor medida por la existencia de tratamientos preferenciales en los beneficios fiscales (inequidad horizontal); asimismo, personas y empresas con mayor capacidad adquisitiva acceden a dichos beneficios y asumen tarifas más bajas contribuyendo con la inequidad vertical.
Los impactos fueron analizados desde los cambios introducidos por las reformas usando el coeficiente de GINI, el cual se emplea para medir la distribución del ingreso.
El componente de equidad se define según la distribución del ingreso: mientras el porcentaje del GINI sea más cercano a cero mayor es la equidad.
El GINI es un índice que toma valores en el rango 0 a 1: donde cero indica la equidad absoluta y el uno la inequidad absoluta. El índice de GINI corresponde al área entre la curva de Lorenz y la línea de equidistribución.
Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el índice de GINI se redujo más de 5 puntos porcentuales en los años 2010 a 2017, así: para el año 2002 tenía un valor de 57,2, para 2010 tenía un valor de 56,0 y en 2017 tenía un valor de 50,8.
En comparación con otros países de la región, se discute que, a pesar del alto valor del GINI en Colombia, este país tuvo la segunda mayor reducción en la desigualdad significativa dentro de este grupo entre 2009-2010 y 2015-2016, antecedido solo por Bolivia.
A pesar de los avances anteriormente mencionados (donde se observó que Colombia viene bajando sus índices de desigualdad) es importante que el Gobierno realice mayores esfuerzos en la disminución de la desigualdad.
Es fundamental que la estructura colombiana se base más en impuestos directos, enfocados a las personas naturales, que en impuestos indirectos, debido a que la carga fiscal de estos últimos recae sobre la población con ingresos medios y bajos.
Más específicamente, es necesario, enfocar los esfuerzos en el diseño y la estructuración del sistema tributario.
Sin embargo, en Colombia la contribución de impuesto de renta de personas naturales es baja.
Reformas Tributarias y su Impacto
Se partió de la estructura tributaria colombiana y se realizó un análisis de los cambios introducidos por las reformas tributarias en el período 2012-2020.
Figura 4 se pueden observar los cambios de las exenciones sobre la base gravable del período 2012-2020, enfocado en las personas naturales asalariadas.
Se puede evidenciar cómo con la Ley 1607 de 2012 se empezó con una limitación de las exenciones en dos vías, primero con las cuentas de ahorro para el fomento de la construcción (AFC) y las pensiones voluntarias y segundo con la creación de dos sistemas alternativos de depuración que fueron eliminados con la Ley 1819 de 2016.
También se observa como la Ley 1607 de 2012 creó la declaración voluntaria, una clasificación para las personas naturales y empezó a aumentar la base de contribuyentes con una disminución en la base de ingresos.
Posteriormente con la Ley 1819 de 2016, conforme con las recomendaciones del comité de expertos creado bajo la Ley 1739 de 2014, se dejó una única depuración para el tributo, se cambió el esquema de clasificación de las personas naturales por un sistema de determinación cedular y se disminuyeron los topes de compras, consumos con tarjeta de crédito (TC) y consignaciones ampliando aún más la base de contribuyentes obligados a declarar; además, racionalizó beneficios e incluyó la penalización para los evasores.
Las Leyes 1943 de 2018 y 2010 de 2019 trataron de simplificar aún más la determinación del tributo creando una cédula general y de imprimir mayor equidad vertical creando tres rangos más en el esquema tarifario.
El impuesto mínimo alternativo (IMAN) es un sistema presuntivo en donde la ley presume una base gravable mínima sobre la que los asalariados deben determinar el impuesto de renta.
En tanto el impuesto mínimo alternativo simplificado (IMAS) es un sistema voluntario de determinación simplificada del impuesto sobre la renta y complementarios.
Tabla 1 presenta el análisis cualitativo de los cambios principales de la reforma.
Se describe cómo estos cambios contribuyeron a la equidad.
Tabla 2 contiene una síntesis de los principales cambios sobre la base gravable de los contribuyentes asalariados y de los beneficios existentes aunque no hayan tenido cambios, debido a que se usó como base para determinar los impactos cuantitativos de las personas naturales asalariadas.
Tabla 3. El factor prestacional utilizado para los ingresos mensuales inferiores a diez salarios mínimos legales mensuales vigente (SMMLV) fue de 14,12 que incluye la prima legal, las cesantías y los intereses a las cesantías.
Los ingresos mensuales superiores a diez SMMLV se consideraron como salario integral. La seguridad social se calculó con el porcentaje del 8 % que incluye el 4 % de salud y el 4 % de pensión obligatoria.
Tabla 4, la tributación comienza desde el rango dos. Para este rango bajo el IMAS se pagaba un impuesto equivalente al 0,13 % del ingreso, es decir, de $ 72 mil pesos, mientras que para este mismo rango bajo la renta ordinaria el impuesto equivalía al 1,24 % del ingreso, es decir, $ 700 mil pesos.
Para este escenario se calculó el impuesto bajo el sistema ordinario hasta llegar al límite inferior de la tabla del artículo 241 del ET (1090 UVT) en el cual el impuesto es cero.
Para el año 2016, en aplicación de la Ley 1607 de 2012, la planeación óptima se da hasta el valor del impuesto calculado bajo el IMAN.
Tabla 5, respetando sus límites individuales y además el límite general del 40 %.
Figura 9 se puede observar cómo bajo la Ley 1607 de 2012 se debe hacer un menor esfuerzo adicional en ahorro e inversión comparado con la tributación bajo la Ley 1943 de 2018 y la Ley 2010 de 2019.
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