Un sistema tributario es la estructura legal que permite a un gobierno cobrar impuestos a los ciudadanos y empresas para financiar servicios como salud, educación y seguridad. Es, básicamente, el conjunto de leyes, normas y procedimientos que determinan cómo se recauda dinero del contribuyente y cómo el Estado lo utiliza para financiar servicios públicos.
En México, el sistema tributario tiene su origen desde los tiempos de los aztecas, quienes pagaban tributos en especie. Pero, fue con la llegada de los españoles cuando se empezó a formalizar un sistema más parecido al actual. El verdadero cambio ocurrió en el siglo XX, cuando se consolidaron los impuestos sobre la renta y otros tributos importantes.
Evolución de los Impuestos en México
Los impuestos en México han evolucionado de formas que quizás ni te imaginas. Pasamos de tributar en especies, como maíz o textiles, a pagar en dinero contante y sonante. Hoy en día, los principales impuestos incluyen el IVA (Impuesto al Valor Agregado) y el ISR (Impuesto Sobre la Renta).
México ha visto varias reformas fiscales a lo largo de los años. Desde las más técnicas, como la implementación del CFDI (facturas electrónicas), hasta las más visibles, como el aumento de impuestos en algunos productos o cambios en las tasas del ISR. La meta es recaudar más dinero para el Estado, aunque muchas veces parece que el único que pierde es tu bolsillo.
Recaudación Tributaria en México
A partir de 2014, se ha observado una evolución al alza en los ingresos tributarios, a raíz de, principalmente, la Reforma Hacendaria implementada en 2014 y del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) a gasolinas y diésel. Durante el período 2013 - 2017, se puede observar una tendencia al alza en la recaudación del ISR. La recaudación por este concepto pasó de representar un 5.9 % del PIB en 2013 a 7.0 % del PIB, según lo propuesto en la Iniciativa de Ley de Ingresos (ILIF) 2017.
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El mayor incremento se da en 2015, el segundo año de implementación de la Reforma Hacendaria, cuando la recaudación pasó de representar el 5.6 % del PIB en 2014 al 6.7 % del PIB en 2015 (un incremento de 1.1 puntos del PIB). El mayor incremento en 2015 se deriva por el fin de la consolidación fiscal de las personas morales.
La recaudación del IVA se ha mantenido constante en los últimos años, representando un 3.9% del PIB (como referencia, el gasto en educación estimado en el Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2017 es de 3.5 % del PIB). El único incremento mostrado es de 2013 a 2014, año en el que se generalizó la tasa a 16 % y se dió un incremento de 0.4 puntos PIB en la recaudación.
La recaudación del IEPS también ha presentado incrementos, aunque, en su gran mayoría, por razones ajenas a la Reforma Hacendaria. El principal aumento relacionado al IEPS es específicamente en el impuesto a las gasolinas y diesel. La razón es que anteriormente, el precio de la gasolina era determinado por el gobierno, por lo que, si los precios internacionales del petróleo eran demasiado altos, el IEPS funcionaba como subsidio para contener el precio de la gasolina.
Este es el caso de 2013, en donde la recaudación del IEPS fue del 0.0 % (-0.5 % del IEPS a gasolinas y diésel y 0.5 % del IEPS por otros conceptos). En 2014, inició la caída en el precio internacional del petróleo, por lo que, aunque la recaudación del IEPS a gasolinas y diésel siguió siendo negativa, (-0.1 % del PIB), la recaudación total del IEPS fue positiva. En 2016, se implementó un nuevo mecanismo para determinar el precio de la gasolina, mediante el cual se garantiza una recaudación positiva por este concepto.
Comparación Internacional del ISR e IVA
En esta sección, se muestra un comparativo internacional de los dos principales impuestos en México y a nivel internacional, el ISR y el IVA. De acuerdo a datos de la OCDE, en 2014, estos dos impuestos representaban, en promedio, el 54.3 % del total de los ingresos de los países miembros de la OCDE, y el 57,7 % del total de los ingresos de LATAM.
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En la comparación del ISR se observa que el nivel de recaudación en México, por concepto de ISR, es muy bajo comparado con los países de la OCDE. Casos opuestos son Dinamarca y México, los países de la OCDE con mayor y menor recaudación por concepto de ISR, respectivamente. La recaudación de Dinamarca, medida como porcentaje del PIB, es 5.9 veces mayor que la de México, en 2014.
Se puede observar también que la recaudación en México es considerablemente menor que el promedio de la OCDE (5.6 % y 11.5 % del PIB, respectivamente) y ligeramente menor que el promedio de LATAM (6.4 % del PIB). Aunque es importante resaltar que debido a que esta comparación es de 2014, incluye solamente el primer año de la implementación de la Reforma Hacendaria, la cual continuó madurando, hasta llegar conseguir una recaudación estimada de 7.0 % del PIB en la ILIF 2017.
La comparación de la recaudación del IVA muestra resultados similares a los mostrados anteriormente, en donde la recaudación en México es 1.8 veces menor que el promedio de la OCDE y 1.6 veces menor que el promedio de LATAM. Se observa que la recaudación en México es menor que el resto de las observaciones, con excepción de Suiza, en donde la tasa del IVA es de 8 %.
La mayor recaudación en países como Argentina, Chile y Brasil se debe, en parte, a los bienes exentos en México, a la economía informal y a que las tasas impositivas en estos países son mayores.
Si bien es cierto que la recaudación tributaria en México se ha incrementado en los últimos años a raíz de la Reforma Hacendaria y del IEPS a gasolinas y diésel, aún sigue resultando baja al compararse internacionalmente, no solo con países desarrollados, sino también con aquellos con un nivel de desarrollo equiparable.
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Análisis Histórico del ISR en México (1990-2015)
El ISR es el impuesto que grava los ingresos generados (o rentas), tanto de las personas físicas como de las morales. Las primeras se refieren a los sueldos, salarios u honorarios que perciben los individuos como remuneración por su trabajo.
Como se puede observar, durante este periodo, la tasa de ISR, para personas morales, se mantiene en 34%, mientras que, para personas físicas, en 35%. El promedio de recaudación, en este período, medido como porcentaje del PIB, fue de 3.7%. Como se puede observar, su punto más alto, en 1993, fue de 4.4% y, su punto más bajo, en 1996, de 3.2% del PIB.
Las variaciones en la recaudación, durante este período, se pueden explicar, en parte, debido a la situación económica del país. Por ejemplo, hubo años contrastantes, como 1993, en donde el panorama económico era alentador, y como 1995, cuando estalló la crisis económica (con un crecimiento negativo del PIB de 5.8%). Dicha crisis fue uno de los causantes de la disminución de la recaudación en 1995 y 1996.
En 1999 la tasa de ISR de personas morales subió un punto porcentual, para llegar a 35%; mientras que la de personas físicas subió a 40%.
Durante este período, se disminuyó la tasa de ISR, para pasar de 35% en 2002, a 30% en 2005, para personas morales, y de 40% a 30%, para personas físicas. Como consecuencia, la recaudación del ISR, pasó de representar el 4.4% del PIB en 2002, al 4.1% en 2005. Esto se dio con tasas de crecimiento medianamente altas del PIB, lo que nos indica que, aunque la recaudación monetaria pudo haber aumentado, éstos aumentos fueron menores a los crecimientos experimentados por el PIB.
El ISR sufrió nuevas disminuciones en este período, pasando la tasa, tanto para personas morales como físicas, a 29% en 2006 y a 28% en 2007. A pesar de dichas disminuciones, se puede observar que la recaudación aumentó a 4.3% del PIB en 2006 y a 4.6% del PIB en 2007.
En este período, se crearon dos nuevos impuestos al ingreso, el IETU y el IDE [2]. Como se muestra en el cuadro 4, la tasa del IETU en 2008 fue de 16.5%, para pasar a 17.0% en 2009 y a 17.5% de 2010 en adelante. Por su parte, el IDE gravaba a una tasa de 2% los depósitos bancarios en efectivo mayores a $25,000 en 2008, y, a partir de 2010, a una tasa de 3%, los depósitos mayores a $15,000.
A pesar de que este período inicio en medio de una crisis económica mundial, en donde las tasas de crecimiento del PIB en México fueron de 1.4% y -4.7% en 2008 y 2009, se consiguió una recaudación del ISR, medida como porcentaje del PIB, mayor a la de períodos anteriores. Se puede observar que, durante este período, la menor recaudación se dio en 2009, con un 4.9% del PIB y la máxima en 2013, con un 5.9% del PIB.
En esta última Reforma Hacendaria, se incrementó la tasa de ISR, para personas físicas, a 35%, y se eliminaron el IETU y el IDE. La tasa de ISR, para personas morales, no sufrió modificaciones, por lo que se mantuvo en 30%.
Análisis Histórico del IVA en México (1990-2015)
El IVA es un impuesto indirecto, en donde el agente económico que lo recauda no es generalmente quien termina soportando la carga fiscal.
En 1990, la tasa general del IVA era de 15%, de 6% en ciudades fronterizas y de 20% para artículos de lujo. Para 1992, la tasa general se disminuye a 10%.
En 1995, se aumenta la tasa general del IVA a 15% y la tasa en ciudades fronterizas a 10%. Dichas tasas no sufrieron cambios por un período de 15 años. Los aumentos en las tasas de IVA tuvieron un impacto positivo en la recaudación.
Como se muestra, durante estos 15 años, la recaudación del IVA tuvo una tendencia al alza, iniciando en 2.3% del PIB en 1995 y terminando en 3.4% del PIB en 2009. Durante este período, el crecimiento del PIB tuvo diferentes altibajos, inclusive llegando a tener tasas negativas en 1995, 2001 y 2009. Sin embargo, estos altibajos en el PIB no afectaron la recaudación por concepto de IVA, ya que, medida como porcentaje del PIB, fue en constante aumento, con excepción de 2009, en donde disminuyó ligeramente.
Empezando a partir de 2010, la tasa general del IVA subió a 16% y la tasa en ciudades fronterizas a 11%. Estos cambios, de inicio, aumentaron la recaudación a 3.8% del PIB en 2010. Posteriormente, la recaudación, medida como porcentaje del PIB, disminuyó ligeramente durante el período, para terminar representando, en 2013, el 3.5% del PIB.
Se observa que, durante los primeros tres años de este período, la recaudación, medida como porcentaje del PIB, no sufrió variaciones significativas y que las tasas de crecimiento del PIB fueron moderadamente buenas. Sin embargo, la economía se desaceleró en 2013, con un crecimiento del PIB de sólo 1.4%. En ese mismo año, la recaudación bajó para representar el 3.5% del PIB.
En 2014, se homologo en 16% la tasa del IVA general y de las ciudades fronterizas. Este cambio impactó la recaudación de manera positiva, ya que la recaudación representó 3.9% del PIB en ambos años. Esto sucedió con una tasa de crecimiento del PIB de 2.3% en 2014.
Relación entre Tasas Impositivas, Crecimiento del PIB y Recaudación
Este boletín muestra el comportamiento de 1990 a 2015 de las tasas del IVA y el ISR, su recaudación, medida como porcentaje del PIB, y el crecimiento anual del PIB. En teoría, se esperaría que, a mayor tasa de impuestos y a mayor crecimiento económico, la recaudación sería mayor. A partir de lo mostrado, se puede observar que, en términos generales, tanto las tasas de los impuestos como el crecimiento del PIB tienen una relación directa con la recaudación; es decir, se confirma lo esperado.
Sin embargo, existen otros factores que pueden impactar la recaudación de manera considerable (exenciones, deducciones autorizadas, tasas preferentes, medidas para aumentar la base de contribuyentes, credibilidad de la autoridad, etc.), los cuales, en otra oportunidad, deben de ser analizados a profundidad para comprender más a fondo los determinantes de los aumentos.
Federalismo Fiscal y Modelos Internacionales
El federalismo fiscal se refiere a la organización y distribución de competencias fiscales entre los diferentes niveles de gobierno, lo cual permite que cada entidad política en un país maneje sus recursos de manera autónoma. A nivel mundial, existen distintos modelos de federalismo fiscal que se han adaptado de acuerdo con las realidades y contextos históricos de cada nación. Aquí exploraremos los principales modelos de federalismo fiscal en el mundo, sus características y cómo algunas prácticas internacionales podrían ser adaptadas en México para mejorar su sistema de coordinación fiscal.
A nivel global, el federalismo fiscal se ha organizado en cuatro modelos principales.
- Modelo Centralizado: El gobierno central mantiene el control principal sobre los ingresos y la potestad de recaudar impuestos, dejando a los niveles de gobierno subnacionales dependientes de las transferencias federales. Ejemplos: Rusia y Venezuela.
- Modelo Descentralizado: Los gobiernos subnacionales cuentan con una mayor autonomía fiscal, permitiéndoles recaudar y administrar sus ingresos propios. Ejemplos: Canadá y Suiza.
- Modelo de Recaudación Compartida: Tanto el gobierno central como los gobiernos subnacionales recaudan ciertos impuestos de manera conjunta. Ejemplos: Alemania y Austria.
- Modelo de Transferencias Condicionadas: El gobierno central transfiere fondos a los gobiernos subnacionales bajo ciertas condiciones específicas de uso. Ejemplos: Brasil y Australia.
El modelo de federalismo fiscal en México se caracteriza por una estructura centralizada, donde el gobierno federal concentra la mayor parte de la recaudación de ingresos y posee amplias potestades tributarias. Al comparar este modelo con otros países, México se asemeja a naciones como Argentina, India y Rusia, donde también predomina una estructura fiscal centralizada.
Lecciones para México
México puede aprender de las experiencias internacionales en federalismo fiscal para mejorar su propio sistema de coordinación fiscal. A continuación señalo algunas propuestas adaptadas al contexto mexicano:
- Incrementar la autonomía fiscal de las entidades federativas: Al permitir que los estados generen y administren una mayor proporción de sus ingresos, México podría reducir su dependencia de las transferencias federales y fomentar una gestión más eficiente de los recursos.
- Establecer mecanismos de coordinación intergubernamental: México podría beneficiarse de un consejo similar al Consejo de Federación de Canadá, en el que se facilite el diálogo y la colaboración entre el gobierno federal y los gobiernos estatales.
- Promover la autonomía regional: Siguiendo el ejemplo de Suiza, México podría aumentar la autonomía fiscal de sus entidades, incentivando la innovación y eficiencia en la recaudación de impuestos.
La comparación de modelos de federalismo fiscal en distintos países nos muestra que no existe un modelo único ideal, sino que cada sistema debe adaptarse a las necesidades y características propias de cada nación. Sin embargo, algunas prácticas internacionales pueden ofrecer soluciones valiosas para México. Al adaptar estas prácticas de manera gradual y adecuada al contexto local, México puede construir un sistema fiscal más justo, eficiente y adecuado a las necesidades de sus diferentes regiones.
Cuadro Comparativo de Modelos de Federalismo Hacendario
| Modelo | Características | Ejemplos |
|---|---|---|
| Centralizado | Control principal de ingresos por el gobierno central | Rusia, Venezuela |
| Descentralizado | Mayor autonomía fiscal para gobiernos subnacionales | Canadá, Suiza |
| Recaudación Compartida | Recaudación conjunta de impuestos por niveles de gobierno | Alemania, Austria |
| Transferencias Condicionadas | Transferencia de fondos con condiciones específicas de uso | Brasil, Australia |
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