El sistema político mexicano ha experimentado transformaciones que han afectado hondamente el proceso legislativo. La manera de hacer las leyes en México ha experimentado importantes cambios en los últimos veinte años. El paso de un arreglo autoritario a uno democrático supuso un replanteamiento profundo del sistema electoral y de partidos, cuyo primer efecto fue el aumento del número de actores con oportunidad de intervenir en la discusión y aprobación desde la arena legislativa. En este contexto, es necesario preguntar quién legisla en México.
Para responder a esta cuestión, este artículo analiza los cambios observados en la forma de hacer la ley y la carrera seguida por los autores de las iniciativas aprobadas en la Cámara de Diputados durante las tres legislaturas que siguieron a la alternancia.
El Traslado del Motor Legislativo al Congreso
Aquella época en que el presidente de la República podía decidir libremente sobre las leyes que el Congreso debía aprobar para impulsar sus políticas públicas ya quedó atrás. De los tiempos en que sus iniciativas eran aprobadas por unanimidad apenas queda el recuerdo de algún académico contrariado por la ausencia de equilibrio de poderes en México y por el papel meramente "simbólico" asignado a ese poder en el proceso legislativo. El modelo quedó cancelado en forma definitiva en 1997, luego de que el partido en el gobierno no logró conseguir la mayoría de las curules en la Cámara de Diputados.
Tres años después, de nueva cuenta el primer titular del Ejecutivo en la alternancia debió resignarse a negociar la aprobación de sus iniciativas, pero ahora también con el Senado. Lo mismo sucedió con quien lo sustituyó en 2006 en el ejercicio del cargo. El centralismo con el que se decidían los asuntos públicos comenzó a perder terreno desde tiempo atrás, como resultado de las reformas electorales promovidas desde finales de los años setenta. Desde la LIV legislatura (1988-1991), el Partido Revolucionario Institucional (PRI) pudo advertir que la facilidad con que antes se tramitaba la expedición de cualquier ley secundaria se había agotado. De manera simultánea, la oposición comenzó a descubrir que actuar de manera coordinada le permitiría dejar de ser sólo un testigo mudo en el proceso legislativo.
Iniciada la LVII legislatura (1997-2000), Ernesto Zedillo se ve obligado a aceptar que el Ejecutivo ya no puede señalar de manera unilateral la dirección de las leyes tanto de rango constitucional como de cualquier otro. Con sólo 238 diputados del PRI y 262 de oposición, el proceso legislativo abandona en definitiva su formato anterior al requerir el acuerdo de alguna otra fracción para sacar adelante sus proyectos. Primero para obtener un dictamen favorable en las distintas comisiones, ahora integradas y dirigidas con criterios de pluralidad y proporcionalidad. Después para asegurar su inclusión en la agenda del pleno. Y por último para sumar los votos requeridos para su aprobación en la asamblea plenaria sin la incorporación de nuevos ajustes a lo antes acordado.
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En este punto, conviene recordar que, de acuerdo con el artículo 71 constitucional, las iniciativas del presidente de la República y las de las legislaturas de los estados serán remitidas de inmediato a comisiones para ser dictaminadas. Igual destino seguirán las de diputados o senadores en virtud del marco normativo del Congreso. El reto de cualquier proyecto de ley, en consecuencia, es pasar ese primer filtro. Si bien en el pasado cumplir con este requisito era fácil, lograrlo en el presente se ha convertido en una empresa bastante difícil. Lo que se discute en el pleno es el dictamen de la comisión a la que una iniciativa fue turnada, y la comisión puede decidir atender en el mismo documento otras propuestas de ley sobre el mismo tema.
La Descentralización y sus Efectos en el Proceso Legislativo
El nuevo escenario de la política mexicana incluye el gradual fortalecimiento de la representación territorial frente a la nacional, producto del diseño federal de nuestra Constitución, pero sobre todo del protagonismo adquirido por los liderazgos subnacionales de los partidos en respuesta al alto grado de competitividad alcanzado por los comicios en buena parte del país. Dicho en pocas palabras, el paso de un régimen político centralizado a uno descentralizado ha complicado el desarrollo del proceso legislativo y, sin duda, ha influido también en sus resultados.
El balance actual parece indicar que el comportamiento de los legisladores responde a un esquema en el que la lealtad a la dirigencia nacional de su partido se combina con su interés por cultivar una imagen frente a quienes podrían allanarles el camino en el ámbito subnacional para asegurar su permanencia o avance en algún círculo de la política. Las dificultades creadas al proceso legislativo por esta situación se proyectan de múltiples formas. Además de los apuros mostrados por las autoridades para poner orden en las sesiones plenarias o para dar trámite a la designación de los cargos que la Constitución les encomienda, el número de iniciativas detenidas en las comisiones es considerable.
A este inconveniente se agrega la falta de incentivos en el diseño institucional del Congreso que alienten la cooperación, la confianza y la colaboración en sus cámaras y con el Ejecutivo. La férrea resistencia mostrada por los partidos a permitir la reelección de legisladores en forma consecutiva ha impedido la existencia de una verdadera carrera parlamentaria en el país, con graves perjuicios para el proceso legislativo. Este arreglo poco ha ayudado al fortalecimiento de un sistema de comisiones que aliente la especialización y la profesionalización de sus miembros, además del intercambio de información y la disposición a discutir y establecer acuerdos bajo lógicas no estrictamente partidistas.
Los cambios producidos por la descentralización en la arena parlamentaria han sido analizados desde distintas perspectivas, incluyendo sus efectos sobre la distribución de los recursos fiscales y los ajustes incorporados en la nominación de candidatos para integrar el órgano legislativo. A pesar de los avances registrados en la comprensión de distintos aspectos del proceso legislativo, todavía no se ha podido esclarecer cómo ha operado el relevo del Ejecutivo por el Congreso, una vez convertido este en su motor principal.
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El argumento central es que, una vez trasladada del Ejecutivo al Congreso la responsabilidad de fijar el rumbo de la ley, la presentación de iniciativas por parte de los legisladores ha quedado en buena medida a cargo de sujetos sin una sólida trayectoria profesional, pero interesados en construirse una reputación personal ante aquellos liderazgos con capacidad de influir en su carrera política. La posibilidad de que sus propuestas de ley sean dictaminadas en comisiones y después aprobadas en el pleno depende de que el cuerpo directivo de su respectivo grupo parlamentario decida brindarles apoyo.
La Jerarquía Normativa en el Sistema Jurídico Mexicano
El principio de jerarquía normativa en México implica que una norma de rango inferior no puede contradecir ni vulnerar lo que establezca una de rango superior. Este es un principio jurídico que establece que las normas jurídicas se ordenan a través de un sistema de prelación, es decir, el establecimiento de la supremacía de unas normas sobre otras. Lo anterior permite determinar cuál será la norma que prevalecerá en caso de contradicción.
Las normas jurídicas no tienen un mismo rango ni categoría; el que las normas tengan distintos rangos hace necesario ordenarlas para determinar cuál tiene preferencia y aplicar a cada caso la correcta. La jerarquía normativa implica, por tanto, que:
- La Constitución es superior a cualquier otra norma jurídica.
- Una norma de rango inferior no puede contradecir a una de rango superior.
- Una norma posterior deroga a una norma anterior de igual rango.
- Una ley especial prevalece frente a una ley general.
El sistema jurídico mexicano se tutela bajo un sistema jerárquico de normas que establecen el orden de prelación y la validez de sus normas. De conformidad con la teoría constitucional mexicana, la jerarquía normativa parte de la teoría positivista de Kelsen, estructura conocida como la pirámide de Kelsen o pirámide kelseniana por los principios establecidos por el jurista austríaco Hans Kelsen. En ella se diferencian tres niveles:
- Nivel fundamental: Es la parte más importante de un ordenamiento jurídico, la punta de la pirámide. Incluye la constitución federal o carta magna o el texto jurídico de referencia para el resto de las leyes y normas.
- Nivel legal: Engloba a las diferentes leyes por las que se rige un territorio. Es la parte intermedia de la pirámide.
- Nivel base: Normas jurídicas que no tienen rango de ley, como reglamentos, sentencias, resoluciones, etc.
Componentes del Sistema Jerárquico de Normas en México
El artículo 133 constitucional establece la jerarquía normativa en el sistema jurídico mexicano. Este cuerpo normativo dispone que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Es decir, nada por encima ni en contra de ella.
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El orden de prelación y la validez de las normas en México se pueden estructurar de la siguiente manera:
| Nivel | Tipo de Norma | Descripción y Características |
|---|---|---|
| Máximo Superior | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos | Publicada el 5 de febrero de 1917, es la norma suprema que establece los principios fundamentales del Estado y los derechos de los ciudadanos. Su principio de supremacía constitucional descansa sobre la premisa “nada sobre la Constitución”. Compuesta por 136 artículos divididos en nueve Títulos y dos partes: dogmática y orgánica. |
| Máximo Superior | Tratados Internacionales | Son normas jurídicas de naturaleza internacional, vinculante y obligatoria para el Estado parte. Derivado de la reforma de 2011, reconocen los derechos humanos para el sistema institucional mexicano e incorporados a rango constitucional para fortalecer los mecanismos de protección. |
| Superior | Leyes Federales | Conjunto de normas jurídicas que rigen a nivel nacional y su aplicabilidad será en todo el territorio mexicano. El Congreso de la Unión las promulga y modifica para regular y establecer derechos y obligaciones para los ciudadanos. |
| Intermedio | Leyes Estatales | Son aquellas aprobadas por los Congresos locales de un Estado, su cumplimiento es obligatorio dentro del territorio de la entidad federativa. Estas leyes prevalecen por encima de las leyes locales (municipales). |
| Intermedio | Leyes de Orden Local | Normas y medidas extraordinarias promulgadas por el organismo legislativo de un estado o provincia, con validez solo en el estado donde se promulgan. |
| Inferior | Leyes Municipales | En términos del artículo 115 Constitucional, se reconoce personalidad jurídica propia al Municipio, con responsabilidad de elaborar normas jurídicas para su funcionamiento interno y la vida comunitaria. |
| Inferior | Reglamentos | Normas jurídicas de carácter administrativo, creadas por el Poder Ejecutivo o autoridades competentes. Su objetivo es regular el funcionamiento de las instituciones públicas y establecer reglas para los ciudadanos en determinadas actividades. |
La jerarquía normativa es importante para tener claro cuál es la prioridad de las leyes y normas del ordenamiento jurídico, repercutiendo en su unidad y coherencia. De este modo, las leyes inferiores siempre deben acatar a las superiores y no contradecirlas y, en todos los casos, cumplir lo recogido en la Constitución.
El Proceso de Creación de una Ley en México
Vivimos bajo reglamentos, normativas y leyes que regulan las cosas y conductas permitidas y no permitidas en nuestro país. Para crear una ley son necesarios varios pasos, que incluyen etapas para el diseño, discusión, modificación y, finalmente, su aprobación o descarte, según sea el caso.
- Se elabora el anteproyecto que será presentado y aprobado, si se da el caso. El anteproyecto presenta la idea previa en torno a la cual se desarrolla el proyecto, mismo que antecede al establecimiento de una nueva normatividad. Es decir, presenta los resultados de los trabajos iniciales para la presentación de una iniciativa o propuesta de ley o decreto.
- Las iniciativas de ley se presentan ante la Cámara de Diputados o en la Cámara de Senadores. La Cámara de Origen es el órgano del Poder Legislativo encargado de conocer y elaborar en una primera instancia cualquier iniciativa de ley o decreto que sea de competencia de ambas Cámaras. Una vez hecho esto y elaborado el dictamen, se le notifica al presidente de la mesa directiva de la cámara para que, mediante sus facultades, la agende como parte de la orden del día.
- Se lleva a cabo la discusión de proyectos de ley o decreto. Este es el debate que determina e ilustra sobre la conveniencia, el rechazo, aprobación o modificación de los proyectos propuestos. Los miembros que integran las comisiones y los autores de las iniciativas pueden hablar en más de dos ocasiones, mientras que el resto puede hacerlo hasta dos veces. Cuando cada orador haya terminado, el presidente de la cámara realiza una encuesta para determinar si el asunto ya se ha discutido lo suficiente.
- El Pleno de la Cámara vota en lo general sobre el proyecto de ley. La aprobación de la ley en lo general es el acto legislativo por el que el pleno de la Cámara de Diputados o Senadores vota en sentido positivo la totalidad de un proyecto de ley o decreto, cuando considera que su contenido en general es apropiado para la situación que pretende normar. Si se obtienen los votos para ser aprobada, se discute artículo por artículo.
- Se procede a la aprobación de una ley en lo particular. Este es el proceso mediante el cual el pleno de las cámaras del Congreso somete a votación, uno a uno, los artículos que hayan sido reservados para su corrección o perfeccionamiento por parte de los legisladores. Este proceso requiere que el proyecto de ley o decreto haya sido aprobado en lo general por la asamblea de la cámara que se trate. Una vez aprobada una ley o decreto puede ser turnado a la colegisladora para su ratificación. La Cámara Revisora es el órgano del Poder Legislativo que inicia su actuación una vez que ha recibido una ley o decreto aprobado por la otra Cámara y puede hacer modificaciones a las iniciativas.
- Hemos llegado al final de la etapa sobre cómo se crea una ley, y es la promulgación. La promulgación es el momento en que una ley comienza a tener fuerza obligatoria. Una vez aprobada por ambas cámaras, la ley o decreto puede ser turnado al Ejecutivo para su promulgación.
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