Un subsidio o incentivo gubernamental es una forma de ayuda o apoyo financiero que se extiende a un sector económico, una organización o un individuo, generalmente con el objetivo de promover determinadas políticas económicas y sociales. Puede tratarse de una prestación económica de una duración determinada en el tiempo, como en el caso del seguro de desempleo, o no. Aunque comúnmente se asocian los subsidios a políticas gubernamentales, el término subsidio puede referirse a cualquier tipo de apoyo, por ejemplo, de ONG o como subsidios implícitos.
Los subsidios pueden extenderse de manera directa o indirecta. Ejemplos de subsidios directos son subvenciones en efectivo y préstamos sin intereses. Además, pueden ser amplios o limitados, legales o ilegales, éticos o no éticos. Las formas más comunes de subsidios son aquellas concedidas al productor o al consumidor. Los subsidios al productor o a la producción aseguran que los productores estén en mejor situación, ya sea proporcionando apoyo a los precios del mercado, apoyo directo o pagos a los factores de producción. Por otro lado, los subsidios al consumidor o al consumo comúnmente reducen el precio de los bienes y servicios al consumidor. En economía, el subsidio se aplica para estimular artificialmente el consumo o la producción de un bien o servicio.
Existen diversas categorías de subsidios, como los subsidios a la demanda, que reducen lo que paga el usuario por debajo del costo del bien o servicio. Dentro de estos, los subsidios directos implican que el gobierno paga directamente una parte del servicio a algunos consumidores. Los subsidios cruzados se dan entre diferentes usuarios, donde la empresa calcula una tarifa general que cubre los costos totales, pero no cobra el mismo monto a todos los clientes; algunos pagan más que el costo real para permitir que otros paguen menos, sin que el gobierno aporte costo alguno. Asimismo, algunos gobiernos otorgan subsidios al transporte, especialmente el transporte por ferrocarril y autobús, los cuales sirven para reducir la congestión en el tráfico y la contaminación, y funcionan también como una forma indirecta de subsidiar la actividad privada y el empleo.
Subsidios Agrícolas en México: Percepción y Realidad
En México prevalece la idea de que la agricultura no es apoyada de la misma manera que en países desarrollados; se argumenta que países con los que se realiza intercambio comercial subsidian en mayor grado su agricultura y que por eso no se puede competir internacionalmente. Sin embargo, en contra de la creencia de la mayoría de los economistas de México, con el cálculo del porcentaje del valor de la producción que corresponde a subsidios (EPS%) se concluyó que los subsidios a la agricultura son similares en términos relativos a los de sus principales socios comerciales, como Estados Unidos de América y Canadá, y menores que los de la Unión Europea y Japón. Más allá de aumentar los subsidios agrícolas, en México se debería invertir considerablemente más en los servicios de apoyo necesarios para impulsar la intensificación y la productividad en la agricultura.
De acuerdo con Zúñiga y González-Estrada (2003), cuando una transferencia tiene como finalidad sufragar los gastos corrientes de producción de las empresas, será considerada como subsidio, lo mismo que si se destina a programas de inversión privada. Monke y Pearson (1989) consideran como subsidios a las transferencias directas que proporciona el Estado a las empresas privadas, así como a los aranceles y cuotas proteccionistas. Estas últimas transferencias son subsidios otorgados vía precios. Los subsidios son solo una parte de las transferencias del gobierno; la otra parte la constituyen los servicios de apoyo, como la investigación agrícola, la difusión y la capacitación.
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Contrariamente a la idea predominante, el campo mexicano ha recibido cuantiosos apoyos durante los últimos sexenios. Un estudio sobre la política fiscal y el sector agropecuario en México concluyó que el sector agropecuario se beneficia de un número considerable de exenciones fiscales y de cuantiosas transferencias por parte del Estado, las cuales en promedio anual representaron el 87.5 % del producto interno bruto de la agricultura durante el período 1999-2002. Según la OCDE (2003) y Monke y Pearson (1989), las transferencias del Estado mexicano a la agricultura consideradas como subsidio fueron todas aquellas directas de ingreso, como los pagos basados en la superficie, las de PROCAMPO y ALIANZA, las basadas en los montos producidos (ASERCA y PACE), los pagos por el uso de insumos (subsidio al diésel), los pagos por concepto de ingreso global y los soportes a los precios internos.
No obstante que a partir de 1988 México emprendió un ambicioso programa de reformas a la política agrícola del país con orientación hacia el reforzamiento del papel de los mercados, la liberalización comercial, la reducción de los servicios de apoyo proporcionados por el Estado, la desregulación económica y la modernización de la agricultura, los subsidios agrícolas han aumentado durante el período 1995-2003, aunque disminuyeron drásticamente en los años de recesión y devaluación (1988 y 1995). El monto total medio de los subsidios agrícolas durante el período 1995-2003 fue considerablemente inferior al monto total medio durante 1989-1994, lo cual indica que la liberalización comercial posterior a 1994 estuvo acompañada de una disminución de los subsidios agrícolas medios.
Durante el período 1986-1988, el apoyo al precio de mercado era negativo, ya que el precio pagado a los agricultores en el país era menor que el que se pagaba en frontera, debido principalmente a los precios fijados por la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO). En ese tiempo, los subsidios en México se destinaron en su mayoría para el apoyo a la compra de insumos agrícolas. A partir de 1991, la situación cambió radicalmente, y los subsidios al sector agrícola se dirigieron principalmente hacia el soporte de precios. Otros apoyos importantes fueron PROCAMPO y "Alianza para el Campo", entre otros apoyos suplementarios.
Medición y Comparación Internacional de Subsidios Agrícolas
El equivalente de subsidio al productor agrícola incluye tanto las transferencias de ingresos a través de los gastos presupuestales o fiscales, así como las transferencias a través de los precios internos. El equivalente de subsidio al productor (ESP) es la transferencia neta de ingresos de una política determinada, como proporción de los ingresos brutos totales de los agricultores a precios privados. La OCDE (1997, 2003) adaptó esta definición para incluir: transferencias en forma de soportes de precios (SP), pagos basados en las cantidades producidas (PCP), pagos basados en la superficie cultivada (PBS), transferencias a través de programas como Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) y Alianza para el Campo (PPA), pagos por el uso de insumos (PUI), y transferencias basadas en el ingreso global (PBIG).
El equivalente porcentual de subsidios al productor (EPS%) es el indicador teóricamente correcto para medir el grado en que un país subsidia a su agricultura, ya que no depende de las unidades monetarias de medición, de la escala o del tamaño del sector, ni de los cambios en las variables nominales como precios, inflación y efectos monetarios.
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La manera en que México orienta las transferencias totales a la agricultura es muy diferente en comparación con la de sus principales socios comerciales. Por ejemplo, en 2002, México mantuvo más del 90% de sus transferencias en forma de subsidios, mientras que en Estados Unidos de América, solo el 48% eran subsidios. El porcentaje de las transferencias a la agricultura que corresponde a los servicios de apoyo (investigación, capacitación, difusión, etc.) es varias veces mayor en EE. UU. que en México.
La Iniciativa "Subsidios al Campo": Un Caso de Transparencia y Participación Pública
En el contexto de la transición hacia una democracia activa en México a finales de la década de 1990 y principios de la década de 2000, un cambio cultural hacia un sistema político basado en la transparencia, la rendición de cuentas y la participación, conocido como la tríada TAP, comenzó a tomar forma. La apertura y el acceso a la información se convirtieron en unos de los ejes principales del gobierno, y la transparencia necesaria para una forma de gobernanza con rendición de cuentas comenzó a materializarse con la promulgación de la Ley de Transparencia y la creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales en 2002.
En este marco, el objetivo del proyecto "Subsidios al Campo" era generar información fácilmente accesible e informar al debate público acerca de los programas de subsidios al campo en México. Fundar es una organización civil de un grupo de expertos independientes basada en la Ciudad de México que ha utilizado distintas estrategias para abogar por una mayor rendición de cuentas en el sector público, fomentar la transparencia del presupuesto y exponer varios casos sobre el uso ilegal del dinero público. La Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC) es una organización de base que consta de pequeños productores agrícolas que ha abogado por cambios en las políticas agrícolas.
A pesar de que estas organizaciones tienen metas y estrategias distintas, se unieron para crear una coalición para cambiar los términos del diálogo público y la participación en las políticas agrícolas y presupuestos haciendo pública la evidencia de la distorsión en la distribución de los subsidios al campo. Fundar era el aliado adecuado: sus investigadores se han hecho expertos en la utilización de las leyes de Acceso a la Información en México para acceder a los datos públicos y tomar lo que parecen ser datos oficiales de bajo interés para traducirlos a información poderosa con gran potencial para influenciar las bases de datos de las políticas públicas.
Lanzamiento y Funcionamiento de la Plataforma
Una vez formada la coalición entre Fundar, ANEC y un grupo de investigadores de la Universidad de California, Santa Cruz (UCSC), el primer paso fue usar los mecanismos de transparencia recientemente implementados en México para obtener información sobre las listas de receptores de los subsidios al campo. En octubre de 2008, se puso en marcha la página web www.subsidiosalcampo.org.mx. Esta herramienta sistematiza y presenta datos oficiales sobre el tamaño, los beneficiarios y la distribución de los subsidios al campo en México.
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A través de la página web, es posible obtener información detallada acerca de los subsidios y los receptores. La información disponible en la página web incluye montos de dinero recibidos por receptores individuales, así como un conglomerado de información por municipalidad, estado o región. Subsidios al Campo hizo una diferencia en términos de la extensión de la información disponible sobre subsidios agrícolas, su sistematización dentro de una única plataforma, y la posibilidad de llevar a cabo búsquedas específicas por persona o localidad y hacer comparaciones geográficas y temporales.
Desde el principio, y para todos los miembros de la coalición, estaba claro que proporcionar acceso a información detallada serviría dos propósitos: fomentaría una discusión pública mejor informada, y crearía oportunidades para una incidencia basada en la evidencia. Se esperaba que a través de la provisión de más información habría espacio para el análisis de las inclinaciones subyacentes sobre políticas rurales y se empoderaría a los actores externos.
Impacto y Logros del Proyecto
Subsidios al Campo mejoró la transparencia de los subsidios al campo del gobierno y su análisis de esta información identificó una concentración desproporcionada e inequitativa de los receptores del subsidio en el 10 por ciento de los agricultores más ricos. Este caso de participación pública obtuvo dos logros importantes. El primero fue la credibilidad: en un país donde el primer instinto de un político o funcionario público acusado es cuestionar la validez de la información o las motivaciones de la fuente, los datos y el análisis proporcionados se mantenían incuestionables. El segundo logro estaba relacionado al propósito original de la campaña, el cual era aumentar la conciencia acerca de la distribución y el impacto de los subsidios: la página web de Subsidios al Campo ha demostrado que existe una inversión muy significativa en las zonas rurales, con escasos resultados en cuanto al combate de la inequidad.
Como resultado de este caso de participación pública, la Secretaría de Agricultura de México estableció límites máximos y mínimos para los subsidios al campo, afectando directamente la implementación de las políticas agrícolas en el país. La Secretaría de Agricultura reaccionó iniciando una limpia de la lista de receptores y modificando las normas de operación de las políticas. En abril de 2009, se hizo el anuncio de nuevas normas de operación y se incluyó un cambio significativo: se estableció una cantidad mínima de 1300 pesos para pequeños productores (aquellos con menos de cinco hectáreas) y un tope de 100,000 pesos para productores únicos. La página web es ahora la herramienta para verificar que esos límites realmente sean aplicados.
La página web ha sido un éxito importante. En menos de tres años fue utilizada para realizar más de cuatro millones de búsquedas y se ha convertido en una fuente de información para las noticias y el análisis a nivel federal y estatal. Subsidios al Campo mejoró la transparencia en los programas de subsidios al campo en México, identificó el problema de la concentración inequitativa de beneficios y explicó las razones -políticas, administrativas y de diseño de políticas- detrás del problema. Al hacer esto, innegablemente también mejoró el debate político, no solo con sus argumentos sofisticados sino también porque introdujo a nuevos actores al debate.
Sin embargo, la distribución de los subsidios en México es todavía regresiva; Subsidios al Campo no ha logrado redireccionar completamente las políticas agrícolas hasta ahora. Ha sido menos efectivo en el mejoramiento de las políticas, dada la resistencia activa del gobierno, y también en mejorar la rendición de cuentas.
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