El concepto de cambio de uso del suelo abarca diversas transformaciones del territorio y es un área de intervención fundamental para el gobierno federal mexicano. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) describe al cambio de uso del suelo como la transformación de la cubierta vegetal original para convertirla a otros usos o degradar la calidad de la vegetación modificando la densidad y la composición de las especies presentes. Algunos factores que causan el cambio de uso de suelo y vegetación son la agricultura, ganadería y ampliación de infraestructuras. Sin embargo, el "cambio de uso de suelo" también se aborda desde una perspectiva de desarrollo urbano y vivienda, donde la legalización y planificación de los asentamientos humanos irregulares implica una modificación de su estatus y finalidad.
Marco Legal y Entidades Federales para la Vivienda y el Suelo
En México, el derecho a la vivienda está profundamente arraigado en su marco legal. El texto constitucional mexicano de 1917 contiene el primer antecedente de derecho a la vivienda en el mundo, al reconocer en su artículo 123 la obligación de los patrones de toda negociación agrícola, industrial, minera o cualquiera otra, para proporcionar a sus trabajadores -habitaciones cómodas e higiénicas-, limitando el monto del valor del arriendo a pagar por éstos (EUM, 1917). No es sino hasta 1983 que una reforma constitucional reconoce expresamente el derecho a la vivienda en México, agregando que esta deberá ser digna y decorosa.
La institucionalización de la política de vivienda y suelo ha evolucionado significativamente a través de diversas legislaciones y organismos federales. Con la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976 (DOF, 1976), se inauguró una nueva etapa en la regulación del desarrollo urbano. En la década de 1970, se crearon instituciones clave como el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), así como el Fondo de Operación y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI). Estas entidades, junto con la Ley General de Asentamientos Humanos, consolidaron un modelo desarrollista para la promoción de la habitación popular.
Más recientemente, este proceso de reformas coincide temporalmente con la desaparición de la Secretaría de la Reforma Agraria y la creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI), consolidando a estas como entidades clave en la gestión del suelo y la vivienda a nivel federal.
El Instituto Nacional del Suelo Sustentable (INSUS)
Una de las instituciones federales más relevantes en la gestión del suelo es el Instituto Nacional del Suelo Sustentable (INSUS), constituido con base en el Decreto por el que se reestructura la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, publicado en el DOF el 16 de diciembre de 2016. El INSUS tiene por objeto planear, diseñar, dirigir, promover, convenir y ejecutar programas, proyectos, estrategias, acciones, obras e inversiones relativas a la gestión y regularización del suelo, bajo criterios de desarrollo territorial planificado y sustentable, en alineación con los principios rectores de los programas, documentos e instrumentos normativos del sector. De acuerdo con las regulaciones de la Administración Pública Federal, el INSUS es un Organismo Público Descentralizado, sectorizado al Ramo 15 - Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
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En este contexto, el Programa Institucional del INSUS (PI-INSUS) 2025-2030 se presenta en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, establecido en el apartado A del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Ha sido elaborado conforme a lo dispuesto en la Ley de Planeación y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, que prevé la elaboración de programas institucionales a corto, mediano y largo plazo, alineados al Plan Nacional de Desarrollo (PND), los programas sectoriales que deriven de éste, así como de las asignaciones de gasto y financiamiento autorizadas. El PI-INSUS contribuye a la implementación del Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2025-2030, del Programa Nacional de Vivienda 2025-2030 y del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano 2025-2030; así como a la promoción, protección y garantía del derecho humano a la propiedad (artículo 27 de la CPEUM) y a la vivienda adecuada (artículo 4 de la CPEUM). Además, se alinea a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, específicamente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 1 "Fin de la pobreza", 10 "Reducción de desigualdades" y 11 "Ciudades y comunidades sostenibles".
Objetivos Clave del PI-INSUS 2025-2030
- Reducir la incertidumbre jurídica: Este objetivo busca beneficiar prioritariamente a las personas que habitan en asentamientos humanos irregulares y se encuentran en situación de marginación o rezago social, al otorgarles certeza legal sobre su patrimonio.
- Promover la oferta de suelo asequible: Se enfoca en la disponibilidad de suelo apto y bien localizado para el desarrollo urbano integral y el ordenamiento territorial.
Desde esta perspectiva, el INSUS aborda dos vías principales para comprender y atender el problema de la irregularidad en México. Por un lado, como proceso de ocupación expansiva, desordenada e insustentable del territorio, que requiere de medidas preventivas para contenerlo y, por otro, como proceso legítimo de ejercicio del derecho a la propiedad y a la vivienda adecuada en asentamientos humanos urbanos y rurales que, por sus características territoriales, son aptos para la regularización.
Programas y Subsidios Federales para Vivienda y Suelo
La política de subsidios en México ha sido un motor crucial para la provisión de soluciones habitacionales y la regularización del suelo, especialmente para la población socioeconómicamente vulnerable. La construcción de las definiciones legales del concepto subsidio ofrecidas por las normas federales aporta una aproximación a la visión política de estas soluciones.
Definición de Subsidio Federal
Las reglas de operación del Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda “Esta es Tu Casa”, utiliza el término subsidio federal definido como el “monto del apoyo económico no recuperable que otorga el Gobierno Federal a los Beneficiarios del Programa, de acuerdo con los criterios de objetividad, equidad, transparencia, publicidad y temporalidad, para que lo apliquen en una solución habitacional” (CONAVI, 2009).
Programas Federales Específicos y Estrategias
En México, los llamados subsidios al frente iniciaron en 2007, a través del Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda. De los instrumentos de financiarización diseñados para estas operaciones, destaca el denominado Esta es tu casa (CONAVI, 2007).
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La política de subsidios durante los gobiernos de alternancia política en México (2000-2012) estuvo enfocada en facilitar el acceso a hipotecas a partir de “mecanismos de mejora de vivienda, auto construcción, remodelación y mejora de materiales” (Correa-López, 2014, p. 19). Durante ese período, los subsidios federales a la vivienda fueron canalizados a las principales empresas constructoras de vivienda social (GEO, URBI, ARA, HOMEX), impulsando este sector como un motor para la economía nacional. El INFONAVIT, como principal promotor estatal, adquirió nuevas funciones como facilitador, cediendo el control de la producción de vivienda social a grandes consorcios inmobiliarios.
Ante el fenómeno de la expansión urbana sin precedentes y la reducción significativa de la densidad en áreas centrales, el Gobierno mexicano planteó una serie de estrategias como la Política Urbana y de Vivienda de 2013 (EUM, 2013) y el Programa Nacional de Vivienda 2014-2018 (EUM, 2014). En estos programas, la subsidiariedad como política adquiere protagonismo bajo las figuras de:
- Hipoteca Verde: Un esquema que promueve la adquisición de viviendas con ecotecnologías.
- Desarrollos Urbanos Certificados: Para garantizar un crecimiento urbano ordenado y sostenible.
- Perímetros de Contención Urbana (PCU): Estrategias para delimitar y contener la expansión urbana descontrolada.
- Extensión del subsidio habitacional dentro del programa NAMA: Las Acciones de Mitigación Nacionalmente Aceptadas, formuladas en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, integran subsidios para soluciones habitacionales que contribuyan a la mitigación del cambio climático.
El Problema de los Asentamientos Irregulares y su Regularización
La existencia de asentamientos humanos irregulares constituye un problema complejo, de índole social, jurídico y territorial. Este fenómeno impacta de manera crítica a las familias en condición de marginación y rezago social, exponiendo su patrimonio a riesgos, incrementando su vulnerabilidad ante desalojos y fraudes, y obstaculizando su desarrollo. Este problema tiene una expresión global, especialmente en países de ingresos medios y bajos, donde la expansión urbana ha superado la capacidad institucional de ordenamiento y provisión de servicios.
En México, aunque el surgimiento y expansión del crecimiento irregular tiene sus orígenes hace más de siete décadas, actualmente no existe un registro geográfico nacional de asentamientos humanos irregulares. Esta carencia de información precisa no solo invisibiliza territorialmente a una parte significativa de la población, sino que también impide la correcta asignación de recursos y la planificación de infraestructuras esenciales, resultando en brechas en el acceso a servicios básicos y agudizando los desafíos de sustentabilidad urbana y cohesión social en todo el país.
El INSUS define al asentamiento humano irregular como "el conjunto de terrenos fraccionados o subdivididos que fueron ocupados sin la documentación legal que acredite su propiedad; las personas que habitan en estos asentamientos suelen autogestionar su vivienda y servicios, y se ubican en zonas que no fueron evaluadas por la autoridad local competente para determinar si el suelo ocupado es apto para ser urbanizado".
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Al respecto, se identifican dos tipos generales de ocupación irregular:
- Lotificaciones que se realizan únicamente mediante un acuerdo de voluntades entre un comprador y un vendedor. Se localizan en la periferia de ciudades, pero también en comunidades o ejidos rurales y periurbanos, cuyas zonas de asentamiento han crecido y densificado en las últimas décadas, y que regularmente no están integrados a los programas urbanos municipales.
- Lotificaciones que se realizan mediante la invasión u ocupación directa de suelo que tiene restricción para la urbanización, generalmente presentan alguna condición de riesgos, como derechos de vía federal, zonas arqueológicas o Áreas Naturales Protegidas.
Causas Multifactoriales de la Irregularidad del Suelo
La Política Nacional de Suelo (INSUS, 2020) reconoce que una de las formas predominantes de expansión y desorden en la periferia de las ciudades mexicanas es el crecimiento de los asentamientos humanos irregulares, cuya formación obedece a causas multifactoriales e interrelacionadas, entre las que destacan:
- Factores económicos:
- Escasez física o normativa de suelo apto, habilitado, bien localizado y asequible para que familias de ingresos bajos y medios puedan adquirir o construir una vivienda en zonas urbanas centrales. Como consecuencia, se genera un incremento generalizado en los precios de suelo, trasladando la oferta más barata (sin servicios e irregular) a lugares periféricos y lejanos a las fuentes de empleo. Hasta 2018, se estimó que sólo 8% de las más de 2.2 millones de viviendas construidas entre 2014 y 2017 con financiamiento de organismos nacionales de vivienda (ONAVIs), estuvieron localizadas en zonas urbanas plenamente consolidadas (ONU-Habitat, 2018).
- Crecientes procesos de retención de suelo sin utilizar o subutilizado en zonas consolidadas, así como cambio de uso de suelo, lotificación y venta de terrenos urbanos y periurbanos con fines especulativos, que encarecen el valor del suelo y dificultan el acceso a vivienda formal para la población de bajos ingresos. Para el segmento de la población no derechohabiente, la compra de un terreno habitacional costaría el salario de 10 años, y este plazo se extiende a 85 años si se considera a la población con ingresos de hasta dos salarios mínimos, por lo que se estima que más de 60% de la vivienda se produce de manera informal (SEDATU, 2020).
- Factores jurídico-institucionales:
- Disparidad normativa y en materia de planeación urbana y territorial entre el suelo formal y el suelo informal. Mientras que el suelo formal está sujeto a una multiplicidad de criterios normativos y de planificación territorial, urbana y ambiental, que incrementan sustancialmente los costos del desarrollo urbano y la producción de vivienda; el suelo informal goza de una casi total permisividad.
Glosario de Siglas y Acrónimos Relevantes
| Sigla/Acrónimo | Descripción |
|---|---|
| APF | Administración Pública Federal |
| BANOBRAS | Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos |
| CONAVI | Comisión Nacional de Vivienda |
| CPEUM | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos |
| DOF | Diario Oficial de la Federación |
| FOVISSSTE | Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado |
| INEGI | Instituto Nacional de Estadística y Geografía |
| INFONAVIT | Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores |
| INSUS | Instituto Nacional del Suelo Sustentable |
| LGAHOTDU | Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano |
| ODS | Objetivos de Desarrollo Sostenible |
| ONAVI | Organismos Nacionales de Vivienda |
| ONU | Organización de las Naciones Unidas |
| ONU-Habitat | Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos |
| PND | Plan Nacional de Desarrollo |
| PNV | Programa Nacional de Vivienda |
| PSEDATU | Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano |
| SEDATU | Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano |
| SEMARNAT | Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales |