En la segunda mitad de 2008, tras más de 10 años de crecimiento continuo, la economía española entró en una profunda recesión. La formación bruta de capital fijo (FBCF) en el sector de la construcción cayó un 11.07% desde el tercer trimestre de 2008 hasta el segundo trimestre de 2009, mientras que el producto interno bruto (PIB) disminuyó un 3.4% durante el mismo período. La tasa de desempleo aumentó del 8.3% en 2007 al 26% en 2013, manteniéndose alrededor del 17% en 2017.
Inicialmente, el gobierno español, al igual que muchas otras instituciones globales, creía que el problema radicaba en una falta de demanda. Se pensaba que aumentar la inversión pública sería suficiente para incentivar el consumo privado, reducir el desempleo y superar la recesión.
El objetivo principal de este análisis es cuantificar los efectos causados por una reducción de 1.5 puntos porcentuales (p. p.) en la proporción de déficit público-PIB, utilizando un modelo de equilibrio general aplicado (MEGA) y diversas medidas de política fiscal. Se busca evaluar hasta qué punto un cambio en la política impositiva o en los gastos públicos podría alcanzar esta meta, y determinar cuál de las dos opciones tendría repercusiones más negativas en términos de empleo, bienestar y PIB.
Tomando como referencia la expectativa del gobierno español de reducir el déficit público-PIB del 4.6% en 2016 al 3.1% en 2017, se ha adoptado una reducción de 1.5 p. p. Este supuesto se utiliza para simular una reducción de 1.5 p. p. con cada instrumento fiscal, permitiendo evaluar el impacto probable de cada una de estas políticas.
En el ámbito del gasto, se simulan reducciones en las principales partidas de gasto público corriente, así como en la inversión pública. En cuanto al área tributaria, se simulan incrementos en la tasa impositiva del IVA y del IRPF.
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En esta investigación se emplea un MEGA en el que la inversión privada se determina de forma endógena a través de cambios en el ahorro doméstico y en el ahorro del sector exterior. Este modelo estático simple es útil para medir los principales efectos a corto plazo que involucran estas políticas. Además, el modelo incluye una ecuación de salario real-desempleo que capta las fricciones en el mercado laboral. El mercado de trabajo no se vacía y hay desempleo, de tal forma que la tasa de desempleo reacciona a cambios en las políticas fiscales.
Recientemente, se han utilizado modelos de equilibrio general para evaluar los efectos de reformas fiscales semejantes sobre la proporción déficit público-PIB en el caso de España (Fernández y Polo, 2004; Bajo Rubio y Gómez Plana, 2015). La ventaja de este modelo, comparado con los MEGA previos, es un mayor detalle en los datos y el comportamiento del sector público, tanto desde el punto de vista de los ingresos como del gasto, lo que da lugar a resultados muy diferentes.
En primer lugar, para la construcción de la base de datos, se dispone de información no publicada anteriormente sobre el IVA, lo que permite desagregar la partida de “Otros impuestos sobre los productos en IVA”, “Tarifas sobre las importaciones” y “Otros impuestos netos sobre los productos”, los cuales aparecen agregados en una sola partida en las Cuentas Nacionales. Así pues, es posible llevar a cabo reformas al IVA que sean más realistas.
En segundo lugar, el modelo incluye un porcentaje fijo de recaudación del IVA que se destina a la UE, el cual no se tiene en cuenta en estudios previos pero incide de forma relevante en el análisis sobre el incremento de las tasas del IVA o la reducción de la inversión pública, que también está sujeta al IVA en este modelo.
En tercer lugar, las prestaciones por desempleo se determinan de forma endógena y dependen de la tasa de desempleo. Por lo tanto, una reforma fiscal que aumente los ingresos públicos también habrá de afectar al gasto público a través de los efectos que tengan sobre la tasa de desempleo. Esta es una cuestión que no aparece recogida en análisis anteriores relativos al efecto sobre el ratio déficit público-PIB mediante cambios en el IVA. Además, también se tienen en cuenta las recaudaciones fiscales de otros impuestos que se envían a la UE (“Otros impuestos sobre los productos”, tarifas arancelarias, etc.).
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En los últimos años ha surgido una abundante literatura que, apoyada en los MEGA, evalúa los efectos de aumentar los tipos del IVA en diversos países, como Alemania (Boeters et al., 2010), Noruega (Bye et al., 2012), la UE (CPB e IAS, 2013), España (Álvarez Martínez, 2010), etc. Este tipo de modelos resultan de mucha utilidad para evaluar la capacidad de las políticas económicas implementadas por el gobierno para reducir el déficit público, ya que tienen en cuenta los efectos de equilibrio general, comúnmente ignorados en los modelos de equilibrio parcial.
En España, el empeoramiento de las cuentas públicas desde 2010 trajo como consecuencia un giro de 180 grados en las políticas económicas. Sin embargo, a diferencia de otras naciones de la UE afectadas por un severo desequilibrio fiscal (Grecia, Portugal o Irlanda), en España el gobierno no adoptó un programa de ajuste impuesto, sino que decidió las políticas económicas por implementar para reducir el déficit público. Por esta razón, el caso de España resulta particularmente interesante para el análisis de política fiscal.
En 2010 el gobierno aumentó los impuestos especiales sobre hidrocarburos y tabaco, así como los tipos del IVA. Eliminó la devolución del IRPF que había introducido en 2009 y redujo los salarios de los funcionarios públicos. El aumento de los costes de la deuda dio lugar, durante el verano de 2012, a un nuevo aumento del IRPF y a una reducción de la inversión pública. Asimismo, se implementó una consolidación fiscal con gastos más bajos en materia de administraciones públicas, educación y sanidad. Todas estas reformas trataban de contrarrestar el déficit público, así como evitar el crecimiento de la deuda pública (Eyraud y Weber, 2013; Banco Central Europeo, 2014; Gadatsch et al., 2016; Feldstein, 2016).
En el caso de España, la proporción de la deuda y el PIB subió de 60.1% en 2010 a casi 100% en 2015 (véase Neal y García Iglesias, 2013, para un análisis detallado del problema de la deuda a escala regional). No obstante, las políticas de consolidación fiscal pueden generar una caída de la producción y un aumento de la proporción de la deuda a corto plazo, lo que puede dar lugar a un grave problema de financiación de la deuda pública. Si se quieren evitar estas situaciones, es importante disponer de una buena evaluación sobre los posibles efectos de una reforma fiscal.
El resto del documento se divide de la manera siguiente. En la sección I se detallan las características esenciales del MEGA, mientras que en la sección II se describen la base de datos y la calibración del modelo.
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I. Características del Modelo de Equilibrio General Aplicado (MEGA)
En esta sección se describen los rasgos fundamentales del modelo de equilibrio general aplicado multisectorial que hemos elaborado.
- Las industrias producen bienes nacionales (Yj ). Cada industria utiliza bienes intermedios de producción nacional (Ydj ), importaciones procedentes de la UE (Yeuj ) y del resto del mundo ROW (Yrowj ).
- La producción de bienes domésticos (Ydj ) se genera combinando el valor añadido (Vj ) y los bienes intermedios (Kj ).
- El sector corporativo es un agente intermediario en el modelo que recibe ingresos de los servicios de capital y las transferencias. La renta disponible neta (NDIcs ) se determina como el ingreso neto del impuesto de sociedades y es utilizado para pagar las transferencias corrientes (TRPcs ), el ajuste por cambios en la participación de los hogares en los fondos de reserva de las pensiones (AJP), las rentas de la propiedad (PIPcs ) y transferencias sociales (WFPcs ).
- La utilidad de los hogares es una combinación Cobb-Douglas del consumo y el ahorro. Incluimos el ahorro en la función de utilidad ya que representa el consumo futuro (Hertel, 1997). Al igual que en los mega previos, esto implica que un incremento general del ahorro en las unidades familiares habrá de elevar su bienestar (Kehoe et al., 1988; Kehoe et al., 1995; André et al., 2012, y Álvarez Martínez y Polo, 2012).
- La renta disponible (DIg ) del gobierno se emplea para pagar el consumo público y la inversión pública, y de manera residual se obtiene el ahorro público.
- En el modelo hay dos sectores exteriores: la UE y el resto de mundo ROW. Los ingresos de la UE se emplean para pagar exportaciones, transferencias y subsidios. Dado que las importaciones y los precios son endógenos, el balance de la cuenta corriente lo es también, en tanto que el nivel de exportaciones y transferencias se fija de manera exógena. En lo que respecta al ROW, su participación en los ingresos fiscales asciende a cero.
- El mercado de capital está en equilibrio pero no sucede lo mismo con el mercado laboral, ya que el mercado de trabajo no se vacía y existe desempleo. Esto se puede interpretar como una restricción en los precios. Siguiendo a Kehoe et al. (1988, 1995), la ecuación de salario real-desempleo capta la rigidez de los salarios netos reales en relación con el desempleo, un efecto debido al poder de los sindicatos de trabajadores.
- Éste es un modelo determinado por el ahorro mediante el cual la inversión privada no residencial se ajusta a cambios en el ahorro neto de los hogares no destinado a la inversión residencial más el ahorro de las sociedades, el ahorro público y el ahorro del sector exterior.
II. Base de Datos y Calibración del Modelo
El modelo está calibrado utilizando una matriz de contabilidad social (SAM, por sus siglas en inglés) que han elaborado los autores para la economía española en 2005 (sames-05) utilizando como referencia una matriz similar previamente elaborada para el año 2000. El procedimiento de construcción utilizado y la estructura de la matriz se pueden encontrar en Álvarez-Martínez y Polo (2014).
La SAMES-05 incluye un hogar agregado, el sector corporativo, el gobierno y dos sectores exteriores: la UE y el ROW. Se cuenta con 56 sectores productivos domésticos, 56 bienes y servicios finales y 56 bienes y servicios de consumo. Estas industrias y mercancías se han agregado a 30 para simplificar el análisis. Existen seis bienes de capital públicos y seis privados, los cuales captan la información reunida en las matrices de formación de capital fijo y la matriz de uso para 2005.
Además, la SAMES-05 incluye la cuenta de variación de existencias, una cuenta de capital y de trabajo, el ahorro y ocho impuestos (el IVA, las tarifas a las importaciones, otros impuestos netos sobre los productos, impuestos sobre la producción, las cotizaciones sociales pagadas por los empleadores, los empleados y autónomos y, finalmente, los impuestos directos sobre la renta), al igual que cinco registros de otras transferencias.
Resulta importante mencionar que los datos sobre el IVA por sector en la SAMES-05 han sido desagregados recurriendo a datos de las Cuentas Nacionales en combinación con información no publicada suministrada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) de España correspondiente a 60 sectores productivos de la tabla de uso de 2000.
En el modelo, las elasticidades de Armington se han tomado de GTAP, la base de datos que utilizan comúnmente los programadores de MEGAS, y la elasticidad de los salarios reales respecto al desempleo es de 1.2. En 2005 la tasa de desempleo fue de 9.16%.
III. Resultados de las Simulaciones
Esta sección presenta los resultados de las cinco diferentes simulaciones que se han analizado con el objeto de reducir el ratio déficit público-PIB a 1.5 p. p. consumo público (en el sector de las administraciones públicas) e inversión pública.
Los resultados se presentan en los Cuadros 1 a 3. Los efectos causados en la producción doméstica se detallan en el Cuadro 1. El Cuadro 2 muestra los ingresos y gastos públicos, mientras que el 3 da cuenta del impacto provocado en las principales variables macroeconómicas. Los Cuadros 2 y 3 incluyen una columna adicional en la que se muestran los valores del año base, que en este modelo corresponden a 2005.
La caída que se observa en la proporción de déficit público-PIB mediante la reducción del gasto público se presenta en las tres primeras columnas de los Cuadros 1 a 3. En la primera simulación (SIM1) se logra aminorar el déficit público mediante una disminución de 11% en el consumo público del sector de las administraciones públicas (sector 27), educación de no mercado (sector 28) y sanidad y servicios sociales (sector 29). No deja de ser importante mencionar que en la función de utilidad de los hogares no se incluyen explícitamente los bienes de consumo público, lo cual puede conllevar una subestimación del impacto que hayan tenido estas políticas en bienestar de los hogares.
El recorte del gasto público trae consigo repercusiones en el nivel de producción doméstica de los tres sectores directamente afectados (véase el cuadro 1), pero también sobre otros sectores relacionados, como sanidad y servicios sociales de mercado; restauración y hostelería; alimentación, bebidas y tabaco; electricidad, gas y agua, etc. No obstante, también hay un aumento de la producción doméstica en los sectores orientados a la inversión (como maquinaria y equipo mecánico, manufactura de maquinaria eléctrica y de instrumentos de precisión, construcción, metalurgia y productos metálicos, etc.). La razón está en la regla de cierre neoclásica por la que una mejora del déficit público tiene consecuencias positivas sobre la inversión privada.
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