El sistema tributario es una de las principales herramientas con las que cuenta el Estado para obtener los recursos con los cuales financia el gasto público, en donde el cobro de impuestos representa la principal fuente de financiamiento. En este contexto, los gastos fiscales se consideran como los apoyos indirectos, generalmente autoaplicativos, otorgados a sectores de la economía o de contribuyentes, mediante el sistema tributario. Es decir, un gasto fiscal es el costo de oportunidad en el que incurre el Estado, al dejar de percibir ingresos fiscales derivados del otorgamiento legal de distintos tipos de condonaciones a los contribuyentes, a cambio de otorgar otro tipo de beneficios, como los estímulos a cierto sector económico, o incidir en la distribución del ingreso.
De acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019), un estímulo fiscal es una medida de carácter tributario por medio de la cual los contribuyentes o un grupo de éstos obtienen un beneficio que busca promover o estimular, una conducta o una actividad.
Marco Normativo y Proceso Presupuestal
Cada año, en cumplimiento con el artículo 25 de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), se entrega el Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF) a las comisiones de Hacienda y Crédito Público, de Presupuesto y Cuenta Pública y al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, así como a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores.
Cabe destacar que las estimaciones de los gastos fiscales, presentadas en el reporte PGF preparado por Hacienda, y a las que en este documento se hace referencia, representan un equilibrio parcial. Esto quiere decir que la suma de todos los gastos fiscales no representan una estimación de la recaudación adicional equivalente si se eliminaran dichos gastos.
Para asignar los recursos públicos, a través de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), es necesaria una planeación previa de recursos acorde a las metas del Plan Nacional de Desarrollo y a los programas que se emanan del mismo. Durante esta planeación se desarrollan los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), a través de los cuales se explicarán las medidas de política fiscal que se utilizarán para el logro de los objetivos, las estrategias y metas, así como las acciones que correspondan a otras políticas que impacten directamente en el desempeño de la economía. Asimismo, se deberán exponer los costos fiscales futuros de las iniciativas de ley o decreto relacionadas con las líneas generales de política, acompañados de propuestas para enfrentarlos (Congreso de la Unión, 2018a).
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El proceso para la aprobación de la LIF y el PEF se encuentran regulados en el artículo 42 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). El entorno que se espera guíe al Sistema Fiscal Mexicano se encuentra plasmado en los precriterios de Política Económica y en los CGPE, documentos que deberán ser presentados por el Ejecutivo Federal en dos etapas: la primera en un documento que se muestra a más tardar el 1 de abril (conocido como precriterios), y la segunda el 8 de septiembre junto con la iniciativa de LIF y el proyecto del PEF. Desde 1997 el partido del presidente no ha vuelto a tener la mayoría calificada en la Cámara de Diputados, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) es un acto legislativo.
Tendencias Generales de los Gastos Fiscales
Los gastos fiscales han representado, en promedio, 3.5% del Producto Interno Bruto (PIB) durante los últimos cinco años. La evolución del PGF muestra que, en promedio, ha representado 3.5% del Producto Interno Bruto (PIB), pasando de 2.9% en 2015 a 3.7% para el 2019.
Clasificación y Magnitud de los Gastos Fiscales
Los gastos fiscales en los que incurre el gobierno por concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA) son los que representan un monto mayor dentro de los gastos fiscales totales, con 40%, en promedio, del total. Los gastos fiscales representan, en conjunto, aproximadamente 90% de la recaudación total del IVA. La tasa cero a los alimentos es el concepto que representa un mayor gasto fiscal, representando 25 mil 952 millones de pesos (mdp) en el 2019 (0.98% del PIB). Asimismo, las tasas reducidas para el consumo de medicinas representa 19 mil 426 mdp en el año 2019, lo que equivale a 0.07% del PIB.
Los gastos fiscales por concepto de Impuesto Sobre la Renta de Personas Físicas (ISRF) son aquellos tratamientos diferenciales como deducciones, exenciones, regímenes especiales o sectoriales y diferimientos, que modifican la base gravable del impuesto. Los gastos fiscales por concepto de ISRF han representado, en promedio, 0.98% del PIB y 28% de los gastos fiscales totales entre 2015 y 2019. Su estructura porcentual se ha mantenido estable, alcanzando su punto máximo en el año 2017, cuando representaron 1.05% del PIB. El componente que representa un mayor monto dentro de los gastos fiscales del ISRF son las exenciones. Esto se refiere a un tratamiento especial sobre los ingresos percibidos, que excluye algunas percepciones de ingreso, del pago del ISR. Entre los ingresos exentos encontramos: ingresos por jubilaciones y/o pensiones, prima vacacional, prima dominical, reembolso de gastos médicos, dentales y hospitalarios, y horas extra, entre otros.
Los gastos fiscales en los que incurre el gobierno federal a través del Impuesto Sobre la Renta de Personas Morales (ISRE) han representado, en promedio, 13% de los gastos fiscales totales durante los últimos cinco años. Durante los últimos cinco años, los gastos fiscales relacionados con el ISRE han presentado un promedio de 0.46% del PIB, y el componente que mayor peso tiene es el subsidio al empleo, el cual ha representado, en promedio, 40% de los gastos fiscales de este impuesto.
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Los impuestos especiales que se estiman para el cálculo del PGF son el Impuesto Especial a Producción y Servicios (IEPS) y el Impuesto Sobre Autos Nuevos (ISAN). Los gastos fiscales de impuestos especiales se estiman en 9 mil 964 mdp para el 2019 y, en promedio, representan 1.0% del total de gastos fiscales en el periodo 2015-2019. Por otro lado, en años recientes se observa la búsqueda de la generación de incentivos para mejorar las condiciones ambientales, lo cual se ve reflejado en la exención para vehículos eléctricos.
El gasto fiscal en el que incurre el gobierno por el otorgamiento de estímulos fiscales ha aumentado desde el 2015, pasando de 39 mil 735 mdp, o 0.22% del PIB, a 209 mil 744 mdp (0.89% del PIB) para el año 2019. Esto implica un crecimiento, medido como porcentaje del PIB, de 270% de los estímulos fiscales en el período 2015-2019. Adicionalmente, dentro de los estímulos fiscales para el 2019 se encuentra el decreto presidencial que otorga créditos fiscales al IVA e ISR en la región fronteriza.
Tabla de Gastos Fiscales Seleccionados
| Concepto de Gasto Fiscal | Porcentaje del PIB (2019/Promedio) | Porcentaje del Total de Gastos Fiscales (Promedio) | Monto Notable (2019) |
|---|---|---|---|
| IVA Total (Estimación) | N/A | 40% | Representa ~90% de recaudación total IVA |
| IVA - Tasa Cero Alimentos | 0.98% (2019) | N/A | 25,952 mdp |
| IVA - Tasas Reducidas Medicinas | 0.07% (2019) | N/A | 19,426 mdp |
| ISRF | 0.98% (promedio) | 28% (entre 2015-2019) | Max 1.05% PIB (2017) |
| ISRE | 0.46% (promedio) | 13% (promedio) | Subsidio al empleo ~40% de ISRE |
| Impuestos Especiales (IEPS, ISAN) | N/A | 1.0% (entre 2015-2019) | 9,964 mdp (2019) |
| Estímulos Fiscales | 0.89% (2019) | N/A | Creció 270% (2015-2019) |
Evolución del Gasto Público y la Deuda
Mario Guzmán (2014) detalla que el gasto público en México creció en un 120% entre 1997 al 2014: pasó de 2 billones de pesos en 1997 a 4 billones 467 mil millones en 2015, en términos reales. En contraste el PIB creció solamente 54.3%. El gasto público en México representó el 20.4% del PIB, aunque para el 2010 alcanzó el 27%. Como proporción del PIB, el gasto público fue equivalente a 19.2% en 2000 y a 27.0% en 2015, por lo que se incrementó 7.8 puntos porcentuales del Presupuesto Programable (PP) en ese lapso. Esta expansión fue principalmente en el gasto público que aumentó 7.9%, con un mayor ritmo en las erogaciones corrientes de 5.0 puntos porcentuales del PP que en las de capital con 2.9%.
En efecto, Marcelo Delajara (2016) apunta que cuando Enrique Peña Nieto asumió la Presidencia de México, a finales de 2012, el saldo de la deuda bruta del sector público federal llegaba a 33.9% del PIB y que al final de 2016 aumentó poco más de 15 puntos porcentuales para ubicarse en 49.1%. Entre el primer semestre de 2012 y 2016, la deuda externa bruta del gobierno federal pasó de 49 mil 645.0 millones de dólares (MDD) (17.6% del total de su deuda) a 90 mil 287.7 MDD (25.2% del total), aunque la política de endeudamiento se ha focalizado en el mercado local, principalmente, el saldo de la deuda externa neta del Ejecutivo federal en el primer semestre de 2016 ascendió a 87 mil 904.7 MDD, monto superior en 5 mil 584.4 MDD respecto del cierre de 2015 y en 6 mil 835.3 MDD en relación con el mismo periodo del 2014.
Lamentablemente, el gobierno federal no especifica los beneficios que espera obtener cuando solicita al Congreso autorización para endeudarse. No sabemos cuáles son los programas y proyectos específicos que se financian con la deuda que se propone año con año. El Congreso Federal, de manera desinformada, consciente los niveles de endeudamiento solicitados sin hacer un análisis costo-beneficio de lo que va aprobar. Estas deficiencias, en parte, se sostienen por un marco normativo insuficiente. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sí establece los criterios bajo los cuales puede endeudarse el gobierno. En su artículo 73, fracción VIII, dice que “el endeudamiento sólo podrá utilizarse para obras que aumenten los ingresos, para fines de política monetaria, operaciones de renegociación de deuda o emergencias nacionales” (Congreso de la Unión, 2018d). Esto podría rebajar la calificación crediticia de México, debido a su débil crecimiento económico y al tamaño de su deuda, afectando el perfil crediticio de México.
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En 2014 la estimación de deuda fue de 43.3%, en 2015 de 47.8%, e incluso en los CGPE para el ejercicio fiscal de 2016 la estimación alcanzaba 48.5% del PIB. Las autoridades hacendarias del país han sufrido una pérdida de confianza considerable, debido a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha subestimado una y otra vez los pronósticos para el saldo de la deuda interna a lo largo del sexenio.
Desafíos en la Gestión de las Finanzas Públicas
El documento supone y argumenta que después de dos décadas de apertura democrática, la negociación anual de las finanzas públicas ha pasado de ser una útil reforma constitucional a un hecho fallido. La descoordinación entre ámbitos de gobierno, la complicidad entre la clase política, aun siendo de diferentes colores políticos, los vacíos legislativos y operativos -y sin más- la irresponsabilidad administrativa, en el uso discrecional de los recursos y la corrupción en los tres ámbitos de gobierno han debilitado nuestro andamiaje federal.
Así, el 30 de enero de 2015, se anunció un recorte presupuestal por más 124 mil millones de 265.0 millones de pesos. Pero de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la información pública no permite saber qué se hizo con ese recorte aunque, gracias a los requerimientos de información de dicho organismo, se sabe que lo intacto fue el gasto corriente del gobierno federal. La ASF, a través del Análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera 2016, encontró que los recortes presupuestales realizados en 2015 por la SHCP a fin de reducir el gasto público de la Administración Pública Federal, se realizaron e impactaron sólo en rubros de desarrollo económico, -pero como se señaló- el gasto corriente quedó intacto. Por ejemplo, en el periodo de 2000 a 2015, el gasto neto total creció de 4.5% de la Tasa Media de Crecimiento Real Anual (TMCRA), superior al avance promedio de los ingresos de 3.9% y de la actividad productiva de 2.1% en este lapso.
La ASF (2016: 116), “ya había advertido en los últimos ocho años, al gobierno federal de dichos niveles de endeudamiento, y una de sus recomendaciones fue la de implementar modelos e permitieran medir las sensibilidades del gasto público respecto del PIB, en específico mediante los programas de inversión, de provisión de bienes, servicios y de subsidios que tienen un mayor efecto multiplicador en la actividad económica”. En ningún momento la SHCP atendió dichas recomendaciones.
De acuerdo con Mario Guzmán (2014: 6), “la “piñata” o bolsa negociables son recursos modificables de la propuesta de presupuesto enviada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados que son reasignados a proyectos clientelares. La bolsa concentra recursos dirigidos a obras o proyectos de gran interés para los diputados y gobernadores; notablemente las carreteras”. Como se observa en el cuadro 1, en el 2015 el proyecto del Ejecutivo no incluyó en los Fondos clientelares los de Infraestructura Deportiva y el Fondo de Cultura en las partidas de gastos federalizados. Al hacer una lectura más detallada de la forma de operar y actuar del Ejecutivo federal se podría decir que durante muchas décadas, el Ejecutivo y su partido fueron una maquinaria política que consiguió apoyos mediante el clientelismo. La posibilidad de continuar con ese método se vio reducida por circunstancias económicas apremiantes y por ser cada vez más difícil de aplicar en una sociedad donde grupos importantes dependen menos del Estado. Paradójicamente, el propio adelgazamiento del Estado producido por la privatización aceleró este proceso. Más aún cuando en las tres últimas décadas han surgido grupos cada vez más importantes, que no caben dentro de una estructura corporativa y clientelar.
Dicho escenario político muestra que en 2015, “el Ramo 23 se distribuyó de la siguiente manera: 57.2% a desarrollo social (981 mil 063.8 mdp); 5.0% a desarrollo económico (85 mil 057.6 mdp); 1.2% a gobierno (19 mil 954.6 mdp), y 36.7% (629 mil 130.1 mdp) a la finalidad otras no clasificadas en funciones anteriores, así mismo los programas de desarrollo social aumentaron en 64 mil 980.7 mdp respecto del presupuesto aprobado (7.1%).” De igual forma, el gasto corriente del 2015 fue superior en 5% respecto del año previo. Las mayores variaciones fueron para los grupos inscritos en el Ramo 23 que incluye: pensiones y jubilaciones (9.2%) y otros gastos de operación (6.7%). Adicionalmente, la eliminación del ingreso federal coordinado más importante, que es el impuesto a la tenencia y uso de vehículo, ha puesto de manifiesto la debilidad política para mantener el cobro de impuestos cuando otras entidades los eliminan.
Ejemplos Específicos de Gasto y sus Implicaciones
Durante el año pasado, el gobierno federal apoyó financieramente con un monto de 295.3 millones de pesos a Pemex, mientras que a la CFE otorgó recursos por 161.1 mil millones de pesos, conforme a lo establecido en la Reforma Energética. El Centro de Estudios de Finanzas Públicas (2016: 62), “sostiene que, 5.4 millones de adultos mayores de 65 años que dependen de los programas sociales gubernamentales, cuyo objetivo es aliviar la pobreza en la etapa de la vejez, no cuentan con los recursos suficientes para cubrir los gastos de la canasta básica alimentaria y de otros servicios básicos”. El Centro también refiere que en 2017, el gobierno federal deberá destinar el 3.5% del PIB (720 mil 128 millones de pesos) para pagar pensiones tanto a adultos mayores que pagaron impuestos como a quienes no contribuyeron. El gasto en pensiones y jubilaciones aumentó 2.1, y significó poco más de la cuarta parte del incremento del gasto programable (ASF, 2016: 109).
Volviendo a las cifras y porcentajes mencionados en los últimos tres años del sistema educativo y normal, reflejan que uno de los grandes retos a modificar es el esquema actual en la transferencia de recursos. La mayor parte de los fondos que se distribuyen a los estados mediante el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEBN) se destina a pago de salarios. Estos programas pueden ser federales, estatales o concurrentes. Dado que los tres niveles de gobierno implementan distintos programas, no se sabe con exactitud el monto de las inversiones que se realizan, ni los objetivos de los mismos. Los programas no han solucionado el problema de la desigualdad financiera, ya que sólo cerca de 50% de las escuelas accede realmente a ellos. Muchas escuelas en las regiones más pobres o aisladas no pueden acceder a estos programas, ni a sus recursos humanos, capitales y financieros (OCDE, 2016). En parte, se debe a que hay problemas de coordinación entre los niveles de gobierno debido a que el municipio y el estado hacen un diagnóstico de necesidades de mantenimiento diferente al de la federación. Ante la falta de coordinación, planeación y la insuficiencia presupuestaria, las escuelas públicas han recurrido a diversas instancias (gobierno municipal, estatal, padres de familia, entre otras) para financiar necesidades apremiantes de infraestructura. Asimismo, el nivel de recursos que las escuelas reciben es bajo y desigual, y depende de procedimientos burocráticos que obstaculizan el desarrollo. Las escuelas casi no tienen ninguna autonomía ni fondos que puedan asignar.
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