El Consenso de Washington (CW) fue tomado por una buena parte de los países de América Latina (AL) y de organismos multilaterales (FMI y BM) como un referente de política económica desde mediados de los ochenta, en que se promovía el crecimiento, la estabilidad macroeconómica y una esperada reducción de la pobreza, a la vez que se buscaba conjurar la crisis de la deuda externa. Según Williamson (2004), el término acuñado en 1989 y que aparecía explícitamente en un documento para la conferencia del Institute for International Economics, obedecía a una petición del director en aquel entonces del Instituto, Fred Bergsten. Básicamente, los diez instrumentos de política que se presentaban como adecuados para velar por la sostenibilidad y el crecimiento de los países deudores y específicamente de los países latinoamericanos, se desarrollaban como medidas apropiadas ante el fracaso de las políticas empleadas por estos últimos desde 1950. Este listado constituye un "paradigma" único para la economía capitalista, tras el derrumbe de la Unión Soviética, y se refiere a los temas de ajuste estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones financieras internacionales.
Conforman también el Consenso de Washington altos ejecutivos del Gobierno de EEUU, las agencias económicas del mismo Gobierno, el Comité de la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional, miembros del Congreso interesados en temas latinoamericanos y los "think tanks" dedicados a la formulación de políticas económicas que pretenden forzar cambios estructurales en Latinoamérica. El Consenso de Washington es la aplicación de los diez instrumentos de política económica neoliberal para llevar adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la libertad del mercado para operar, donde predominan los más «aptos» en una especie de «darwinismo social», donde la vida social se concibe gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto, llevando a una selección natural de la supervivencia del más apto y a la eliminación del más débil.
Antecedentes del Consenso de Washington
La crisis de la deuda externa de 1982 señaló el fin del MSI. Se consideró que había dos causas fundamentales que habían provocado la crisis de Latinoamérica: por un lado, el proteccionismo y el excesivo intervencionismo del Estado, y por otro, la incapacidad del gobierno para controlar el déficit público. La decisión de los acreedores de suspender el financiamiento voluntario y la rigidez de los programas de ajuste impuestos por el Fondo Monetario Internacional llevaron a las élites internas y a los gobiernos de América Latina a proyectar sus economías hacia el exterior y a financiar el pago del servicio de la deuda mediante la obtención de superávit en la balanza comercial, lo que se tradujo en una drástica compresión de la capacidad de importación y de los niveles de inversión, consumo y empleo.
Es decir, los países latinoamericanos estaban endeudados y para poder pagar buscaban ingresos mediante un superávit en la balanza comercial. Sin embargo, había un problema en este sector porque no había libre comercio de mercancías y de capital, debido al modelo de sustitución de importaciones (MSI), por ello tuvieron que implementar una serie de políticas económicas que favorecieran el libre comercio entre países. En efecto, desde el Consenso de Washington se señaló a la indisciplina fiscal de los Estados, dada su preocupación por auspiciar políticas proteccionistas de fomento a la industria nacional, como causante de la crisis económica de la deuda externa.
El cambio del papel del Estado, de un agente interventor a otro que se limitaba a regular en pro del mercado, no solo generó nuevas oportunidades de negocio para el sector privado, sino que además promovió la aparición de nuevos factores de inestabilidad económica e hizo más vulnerables algunos sectores de la población, como el de los trabajadores.
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Las Diez Medidas Fiscales del Consenso de Washington
A continuación, una revisión de los principales instrumentos de política económica que componen el Consenso de Washington:
| Medida Fiscal del Consenso de Washington | Descripción |
|---|---|
| 1. Disciplina fiscal | Mantener déficits presupuestarios modestos o presupuestos equilibrados. |
| 2. La inflación como parámetro central | Controlar la inflación como prioridad macroeconómica fundamental. |
| 3. Prioridades en el gasto público | Reorientar el gasto público de subsidios no justificados hacia áreas como sanidad, educación e infraestructura. |
| 4. Reforma Tributaria | Ampliar la base tributaria y reducir las tasas tributarias marginales para aumentar los ingresos fiscales. |
| 5. Tasas de interés | Permitir que las tasas de interés sean determinadas por el mercado y que sean positivas en términos reales. |
| 6. Tipo de cambio | Establecer un tipo de cambio competitivo y determinado por el mercado (idealmente flotante) para promover las exportaciones. |
| 7. Política comercial | Liberalizar las importaciones y adoptar una política económica orientada al sector externo. |
| 8. Inversión Extranjera Directa (IED) | Eliminar restricciones a la entrada de IED, considerándola una fuente de capital y conocimiento. |
| 9. Privatizaciones | Transferir empresas estatales al sector privado, bajo la premisa de mayor eficiencia y liberación de responsabilidades financieras para el Estado. |
| 10. Desregulación | Reducir regulaciones que obstaculizan la competencia y generan incertidumbre, especialmente en mercados altamente regulados. |
1. Disciplina fiscal
No más déficit fiscal. Grandes y sostenidos déficits fiscales constituyen la fuente primaria de los trastornos macroeconómicos que se manifiestan como procesos inflacionarios, déficit de balanza de pagos y fuga de capitales. Un déficit de presupuesto operacional que sobrepase un 1% a 2% del PIB se considera prueba fehaciente de una falla en la política aplicada, a menos que este exceso se haya utilizado en inversiones de infraestructura productiva. Se consideró que los altos déficits que habían acumulado casi todos los países de América Latina habían conducido a desequilibrios macroeconómicos que hicieron entrar a la región en problemas inflacionarios. Esta medida buscaba presupuestos balanceados o un déficit presupuestario modesto.
2. La inflación como parámetro central de la economía
Para los impulsores del Consenso de Washington, las políticas de ajuste y reforma estructural tienen su origen en la crisis de la deuda. No es de extrañar que el control de la inflación sea un asunto prioritario para los organismos acreedores. Nicaragua, por ejemplo, parece haber adoptado la inflación como el parámetro referencial del modelo económico, alrededor del cual se mueven y se subordinan los otros parámetros, incluido el desempleo. Estas políticas permitieron combatir problemas estructurales, como la inflación asociada a la sustitución del financiamiento de fuente externa tras la crisis de la deuda, lo que les brindó legitimidad.
3. Prioridades en el gasto público
La necesidad de cubrir el déficit fiscal presenta la disyuntiva entre aumentar los ingresos fiscales o reducir el gasto público. El Consenso de Washington, influido por los economistas «reaganianos» («supply-siders»), optó por favorecer la reducción del gasto público, fundamentalmente en los sectores sociales. Se buscaba reordenar las prioridades del gasto público, redistribuyéndolo desde subsidios no justificados hacia la sanidad, la educación e infraestructuras. Las únicas prioridades que debe tener el gasto de gobierno son la educación y la salud.
4. Reforma Tributaria
El aumento del ingreso vía impuestos se considera una alternativa a la reducción del gasto público para paliar déficits fiscales. Existe un amplio consenso, entre los tecnócratas neoliberales, en el principio de que la base tributaria debe ser amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debe ser moderada. La reforma tributaria se basaba en aumentos de los impuestos, sobre una base amplia y con tipos marginales moderados. Se propició, por ejemplo, el incremento de los impuestos al consumo (i.e., IVA), medida de carácter regresivo, mientras que se redujeron los impuestos sobre la renta (ISR) (Castañeda, 2012), lo cual constituye una limitación del grado de progresividad y equidad vertical del sistema tributario.
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5. Tasas de interés
Existen dos principios generales referentes a los niveles de las tasas de interés que concitan el apoyo mayoritario del Consenso de Washington. El primero es que las tasas de interés deben ser determinadas por el mercado. Lo anterior supone que las tasas de interés en la economía se establecen por el libre juego de la oferta y la demanda de los recursos financieros. El segundo principio apunta a la necesidad de tasas de interés real positivas, para incentivar el ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales, por el otro. Las tasas de interés debían ser positivas, pero moderadas.
6. Tipo de cambio
Como en el caso de las tasas de interés, la tendencia es inclinarse por tipos de cambio determinados por las fuerzas del mercado. Se considera que el tipo de cambio real debe ser lo suficientemente competitivo como para promover el crecimiento de las exportaciones a la tasa máxima que el potencial del lado de la oferta del país lo permita, al mismo tiempo que se mantenga un eventual déficit de cuenta corriente a un nivel sustentable. Un tipo de cambio competitivo, idealmente flotante, es considerado el “primer elemento esencial de una política económica orientada hacia el exterior”. Además, se hace indispensable tener una tasa de cambio que no vulnere la rentabilidad en moneda extranjera, lo que significa controlar la devaluación y asegurar que existan las divisas suficientes para hacer el respectivo cambio. Al respecto, en el artículo IV, sección 3 del convenio constitutivo del FMI, se manifiesta que este supervisará con empeño las políticas de tipo de cambio seguidas por los países miembros.
7. Política comercial
La liberalización de las importaciones constituye un elemento esencial en una política económica orientada hacia el sector externo (orientación hacia afuera). El acceso a bienes intermedios importados a precios competitivos se considera un aspecto importante en la promoción de las exportaciones, mientras que una política proteccionista en favor de la industria nacional y en contra de la competencia extranjera es vista como una distorsión costosa que en última instancia termina por penalizar el esfuerzo exportador y por empobrecer la economía local. La apertura económica trajo como consecuencia la irrupción indiscriminada de importaciones, en gran medida innecesarias o con precios subsidiados, que produjo la quiebra y el cierre de gran parte del aparato productivo y el incremento acelerado de la desocupación y la subocupación. Se busca permitir la libre entrada y salida de mercancías junto con los capitales.
8. Inversión Extranjera Directa (IED)
La liberalización de los flujos financieros externos no es visto como de alta prioridad. No obstante, una actitud restrictiva que limite la entrada de la inversión extranjera directa (IED) es considerada una insensatez. La IED, además de aportar capital necesario para el desarrollo, provee capacitación y know-how para la producción de bienes y servicios tanto para el mercado interno como para la exportación. Mientras que en México se han retirado todos los controles a la inversión extranjera, como resultado del TLCAN; en Brasil siguen siendo restrictivas las normas para su entrada, mientras que en Chile existen controles para la inversión de carácter especulativo esencialmente.
9. Privatizaciones
La lógica de las privatizaciones obedece a la creencia de que la industria privada se administra más eficientemente que la empresa estatal. En general, se considera que la privatización de empresas de propiedad estatal constituye una fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el largo plazo se argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de financiar ulteriores inversiones. La creencia en la eficiencia superior de la empresa privada ha sido un dogma de fe para el Consenso de Washington. La privatización y la descentralización son procesos que van de la mano, en la medida que permiten que el Gobierno central se preocupe de aquellas funciones en las que supuestamente se requiere que opere de manera directa, caso de las políticas de seguridad nacional, la administración de justicia y el fomento económico, y traslade a los gobiernos subnacionales las responsabilidades de proveer ciertos bienes públicos con la contraprestación de girar los recursos necesarios o asignar base tributaria. Se busca privatizar las empresas paraestatales para un uso más óptimo.
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10. Desregulación
Una forma de promover la competencia es mediante la desregulación. Este proceso fue iniciado en los Estados Unidos por la administración Carter, pero fue profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de manera general, como un proceso exitoso en esa nación y se ha partido de la base que también puede producir beneficios similares en otros países, especialmente en América Latina, donde se practicaban economías de mercado altamente reguladas, al menos en el papel. En un buen número de países de América Latina, las redes regulatorias son administradas por burócratas mal pagados. El potencial para la corrupción es, por lo tanto, alto. La actividad productiva puede ser regulada por la vía legislativa, por decreto gubernamental o por decisión tomando caso por caso. Esta última práctica es bastante difundida y perniciosa en Latinoamérica ya que crea incertidumbres y provee oportunidades para la corrupción. La desregulación implica poner en marcha reformas como la de política desregulatoria y de competencia económica, liberalización del sector financiero o la reforma de la política fiscal, e implementar reformas como la energética, laboral, de telecomunicaciones entre otras.
Impactos y Críticas
Estos ajustes se implementaron después de 1985, pero su gradualidad y profundización han dependido del contexto político, económico y social de cada país, lo que explica que los resultados en materia económica y social difieran en la región, pese a algunas tendencias comunes. Sin embargo, dichas políticas en general no implicaron un mayor bienestar en los países latinoamericanos que las adoptaron, lo que para Williamson respondía a una mala interpretación de las medidas consignadas en la lista de 1989 o a su aplicación incompleta, citando como ejemplo la experiencia argentina con una tasa de cambio fija que desencadenó la crisis de 2001. Lo anterior se debió, al menos en parte, a que las políticas del citado Consenso carecían de coherencia interna, como en el caso de los tratos diferenciales que se consideraron para el capital y el trabajo, lo que ha favorecido una distribución factorial concentrada en las rentas del capital (Jiménez, 2015).
Por otra parte, se observa la dualidad de las políticas al hacer las reformas en función de los intereses del capital, sin considerar el interés general o, incluso, en detrimento de este. El equilibrio fiscal nunca ha sido alcanzado (ni aún en los países desarrollados); está basado en la disminución del gasto público, fundamentalmente en los sectores sociales; ha causado un profundísimo y dramático deterioro en los sistemas de salud, educación, seguridad social, etcétera. La apertura económica trajo como consecuencia la irrupción indiscriminada de importaciones, en gran medida innecesarias o con precios subsidiados, que produjo la quiebra y el cierre de gran parte del aparato productivo y el incremento acelerado de la desocupación y la subocupación.
Las políticas del Consenso han sido ampliamente cuestionadas por diversos estudiosos, puesto que se considera que reducen la capacidad del Estado para procurar el bienestar social, además de brindarle a las empresas transnacionales amplios márgenes de maniobra en detrimento del Estado que las alberga. Asimismo, se observa que las privatizaciones del sector estatal sólo beneficiaron a pequeñas élites en América Latina y, por ende, no tuvieron impactos sociales positivos. Cabe destacar que aunque las medidas no surtieron el efecto deseado en todos países, hubo algunos países como Chile, Uruguay, El Salvador y Brasil que si tuvieron más signos positivos, como el progreso en la disminución de la pobreza.
En este punto, cabe señalarse que Chile es, hasta cierto grado, una excepción a las anteriores aseveraciones, pues es un país que ha aplicado las sugerencias del decálogo de Williamson y con excelentes resultados; no obstante, Joseph Stiglitz argumenta que el éxito del caso chileno responde a que el Estado aún conserva grandes capacidades y puede intervenir en la política monetaria para estabilizar los flujos de capital. México actualmente se rige por el Consenso de Washington desde el año 1989, implementando una serie de medidas de política económica, con el objetivo de tener un crecimiento y desarrollo económico sustentable. Sin embargo, debido a estas diez prácticas, en los últimos 25 años aproximadamente México ha tenido un crecimiento del PIB por debajo del 3%, por lo que se debería de cuestionar ¿Realmente el Consenso nos beneficia a nosotros o a las economías desarrolladas?
En general se observa que entre los ochenta y los noventa hubo una profundización de la desigualdad, situación que empezó a cambiar desde los primeros años de este siglo. Por otra parte, en general hubo un crecimiento de la desigualdad, medida a través del Gini, en la región a lo largo de los noventa, década en que estuvo especialmente vigente el Consenso de Washington. Si bien el Consenso de Washington en un comienzo pretendió solucionar la pobreza al reemplazar programas universales por la focalización del gasto, las condiciones de acceso a los servicios sociales no fueron suficientes para lograr ese cometido (Uribe, 1992). Así las cosas, en lugar de que el gasto público se haya reducido de manera coherente con el reclamo por una menor intervención estatal y el uso más eficiente de los recursos públicos, lo que se ha experimentado desde la apertura económica es su crecimiento, hecho común en Latinoamérica.