En años recientes, ha surgido una vasta literatura respecto a la relación entre la política fiscal y el crecimiento económico. Muchos de estos planteamientos se han cimentado en la teoría del crecimiento endógeno que, a diferencia de los modelos neoclásicos, le asigna un papel relevante a la política fiscal (PF).
Política Fiscal y Crecimiento Económico
La relación de la política fiscal (PF) y el crecimiento económico se ha abordado mediante el desarrollo de un cuerpo teórico-práctico denominado "modelos de crecimiento endógeno (MCE)", que asumen que la PF puede incidir en el crecimiento, siempre y cuando los instrumentos de aplicación de gasto y la captación de los recursos observen determinadas características.
Para los modelos de crecimiento endógeno (MCE), la inversión en capital humano y la investigación y desarrollo resultan ser las piezas clave en el crecimiento económico, pues generan nuevos productos o ideas bajo las cuales se da el progreso tecnológico que dinamiza la economía y alienta el crecimiento (Romer, 1990; Barro, 1991).
Desde este planteamiento, se ha incorporado la participación del sector gubernamental, al aducir que la tasa de crecimiento y ahorro se incrementan cuando lo hace la relación gasto de gobierno-PIB, pero esto sólo funciona hasta un límite y después declina (Barro, 1990; Barro y Sala-i-Martín, 1992).
Otros estudios han abordado tanto los gastos como los ingresos del gobierno, es decir, la PF en su conjunto. Los resultados han sido distintos y se puede encontrar evidencia tanto a favor como en contra. La evidencia en contra se localiza en escritos como Engen y Skinner (1992), mientras que los argumentos a favor se ubican en Easterly y Rebelo (1994) y Gemmell (2001).
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El Corto y Largo Plazo en la Política Fiscal
Otro punto de discusión con base en la relación PF-crecimiento económico consiste en la duración de los efectos de la PF sobre el crecimiento, es decir, si es de corto o largo plazo. Zagler y Durnecker (2003) comentan que los efectos de la PF en el corto plazo son reconocidos porque pueden mitigar las fluctuaciones de crecimiento y desempleo, no obstante en el largo plazo se piensa que pueden llegar a distorsionar la economía al crear desequilibrios, por lo que es importante estudiar con más detalle el largo plazo.
En este sentido, Engen y Skinner (1992) mencionan que bajo la argumentación neoclásica la imposición de contribuciones y el gasto de gobierno no tienen impacto en el largo plazo y su efecto se limita sólo a los niveles del producto. No obstante, Gemmell (2001), aludiendo la teoría del crecimiento endógeno, expresa que la PF puede tener efectos de largo plazo.
Instrumentos de la Política Fiscal
En los MCE se consideran como detonadores del crecimiento económico algunas acciones del gobierno. Desde esta óptica se piensa que el crecimiento dependerá de los instrumentos de política económica que se utilicen, por tanto es necesario distinguir entre gastos productivos e improductivos, e impuestos distorsionadores y no distorsionadores (Gemmell, 2001).
Cuando los MCE asumen un equilibrio presupuestal limitan la posibilidad de los países para lograr incidir en el elemento de corto plazo del crecimiento económico, pues en cierto sentido el gasto de gobierno y la recaudación tributaria podrían tener un comportamiento pro-cíclico que acentuaría la volatilidad de la economía y podrían jugar en contra del crecimiento económico de largo plazo, tal como lo ha comentado Martner (1998) y como se desprende de Ramey y Ramey (1994).
Desde la perspectiva de los MCE y el avance en la diferenciación del gasto gubernamental para alentar el crecimiento se pueden llegar a resultados importantes, pero en materia de tributos se genera una limitante teórica al asumirlos tan sólo como fuentes de financiamiento, dejando de lado la consideración de que pueden y deben cumplir con papeles económicos más amplios, como son descritos por Lerner (1947), Wray (1998), Bell (1998) y Ramírez (2007).
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Descripción de los Instrumentos de la Política Fiscal
Los MCE han tratado de establecer una égida en la conjugación que de sus instrumentos deben hacer la PF para lograr el crecimiento económico, tomando como principales conceptos el gasto gubernamental y la recaudación de impuestos. Para estas dos acciones principales se ha matizado un esquema de funcionamiento que se detalla a continuación.
Gasto de Gobierno
En la literatura hay coincidencia entre diversos autores sobre el suministro de bienes públicos (non-market) como una actividad legítima en la que debe participar el gobierno, pero de manera adicional, bajo el planteamiento de los MCE (Romer 1990, Barro 1990). Se piensa que también debe propiciar la formación de capital humano, mediante la participación del Estado en el suministro de educación y salud.
Además la inversión en capital físico jugará un papel importante en las expectativas de crecimiento de una economía. Lo anterior no es nuevo, aun cuando podría parecerlo, pues derivado de la tradición keynesiana se ha realizado una mala interpretación de sus ideas, al pensar que su planteamiento se refería al uso desenfrenado de recursos por parte del Estado para salir de periodos recesivos o bien propiciar mayores niveles de crecimiento.
Camara Neto y Venergo (2004), entre otros, son claros al mencionar que en la perspectiva de Keynes era necesario realizar una distinción entre el gasto corriente y el gasto de capital para asegurar que la provisión de servicios del gobierno no fueran subsidiados con recursos impropios, previendo con ello el riesgo moral, mientras el segundo bien podría ser usado de forma contra-cíclica.
Clasificación del Gasto Público
Para examinar los posibles efectos del gasto de gobierno en el crecimiento económico, es conveniente clasificarlo en dos grandes rubros que son el gasto corriente y de capital, como propone Keynes. El gasto corriente puede llegar a entorpecer el crecimiento económico, mientras que el gasto de capital lo propicia (Zagler y Durnecker, 2003).
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La diferencia entre los dos tipos de gasto es la consideración de que el consumo implica una erogación inmediata, mientras que los gastos de capital proporcionan un retorno real con el tiempo (Camara Neto y Venergo, 2004); sin embargo, esta clasificación es insuficiente en virtud de sus complicaciones para determinar qué se considera como gasto corriente y qué se asume como gasto de capital.
Al abundar en los efectos explicativos de cierto tipo de gasto corriente en el crecimiento de la economía, se argumenta que hay dos canales por los cuales el gobierno puede incrementar la productividad: la acumulación de conocimientos y los cuidados a la salud (Zagler y Durnecker, 2003).
Con la intención de solventar el inconveniente que presenta la clasificación corriente-capital, se propone dividir el gasto público en productivo e improductivo, donde el primero tiene una fuerte capacidad para lograr el crecimiento económico, mientras que el segundo se refiere puramente al consumo (Devajaran et al., 1996); la ventaja de esta propuesta consiste en la posibilidad de valorar el gasto del gobierno en su justa dimensión, teniendo en cuenta que en algunos casos el gasto productivo (educación) puede observar largos periodos para ofrecer rentabilidad.
Gemmell (2001) apunta que en el caso de los países con bajo nivel de ingreso (Low Income Countries: LIC) la importancia radica en que se ponga atención e identifique qué clase de gasto público es considerado como "productivo", pues en países que se recuperan de choques derivados de guerras o la reconstrucción de su capital humano puede ser que mucho de su gasto esté más relacionado con el gasto corriente que con el capital.
Por tanto, para los LIC, una distinción entre la relación capital-corriente no debería ser asociada con una distinción entre la relación productividad-improductividad.
Gasto Social e Infraestructura
Al hablar un poco más en la distinción consumo-capital, es importante mencionar que el gasto asociado a programas sociales normalmente es tomado como gasto de consumo, que no aportan ventajas a la producción presente o futura y tiene la peculiaridad de ser puramente asistencial.
No obstante, Alesina y Perotti (1996) encuentran evidencia empírica al respecto de cómo la desigualdad económica genera malestar social e inestabilidad política, lo que puede deprimir la inversión privada; por tanto, el gasto social lejos de desalentar el crecimiento puede ser su base en los LIC.
El gasto que el gobierno realiza en materia de infraestructura (inversión de capital) tiene un potencial diferente al que se lleva a cabo en materia de educación o salud; Aschauer (1989a) indica que el gasto gubernamental en este rubro -construcción de calles, carreteras, medios masivos de transporte, alcantarillado, sistemas de provisión de agua, etcétera- tiene un alto poder de explicación para la productividad del conjunto de la economía.
Por su parte Easterly y Rebelo (1994) coinciden en precisar que el gasto de inversión del gobierno en comunicaciones y transportes está consistentemente correlacionado con el crecimiento económico de un país. Tridimas (1992) adiciona que la inversión del sector público, dedicada a proporcionar infraestructura a la economía, incrementa la acumulación de capital y aumenta el ingreso permanente.
Un incremento en el gasto de gobierno aumenta directamente la productividad marginal de la contribución de los factores privados que alientan su acumulación y, por tanto, puede inducir el crecimiento del producto.
Se tiene entonces evidencia que habla de cierto gasto de gobierno que resulta productivo y de gran valía para el crecimiento económico, pues permite elevar la rentabilidad de los agentes económicos privados mediante personal más capacitado y saludable, además de bienes de capital que les brinda ahorros en sus actividades diarias.
Keynes y la Política Fiscal
Considerando lo anterior este trabajo tiene varios propósitos. Primero, discutir el concepto de política fiscal propuesto por los teóricos de la demanda efectiva, especialmente Keynes, que pone en el centro de la discusión la composición del gasto, relegando a segundo plano el monto del déficit público.
Keynes dedicó gran parte de su obra a explicar las características monetarias del sistema capitalista y su análisis se concentró en la política monetaria, volviendo explícitos sus mecanismos, sin obviar sus limitaciones en la dinamización de la actividad económica bajo determinadas circunstancias.
Se advierte que en la Teoría General no hay muchas referencias sobre la política fiscal, resumiéndose sus planteamientos en los siguientes temas: primero, la intervención gubernamental directa en la economía debe estar dirigida a potenciar las actividades privadas; segundo, aboga por una intervención gubernamental prolongada en la economía y otorga particular importancia al gasto de capital fijo, por consiguiente la política fiscal debe promover el gasto de inversión pública, la cual, a su vez dinamiza el gasto privado de la acumulación.
Los hacedores de política económica del periodo posguerra, especialmente en la economía estadounidense, que otorgaron una importancia central a la política fiscal, adoptaron un planteamiento diferente, denominado keynesiano. Con base en la propuesta de la Síntesis Neoclásica (Hicks, 1937, Hansen, 1938) promovieron una política fiscal de estabilización del ingreso, independientemente de su composición, que terminó por consolidar el componente del consumo, independientemente de la ampliación de la acumulación, como la vía para expandir la demanda agregada, la cual, es independiente de la oferta.
Se desarrollaron políticas de sintonía fina que se resumió en la propuesta de "cavar hoyos para posteriormente taparlos", o utilizando la paradoja de Keynes "llenar botellas viejas con papel moneda" (1936, p. 121). Los objetivos de estas políticas tenderían a incrementar la masa salarial y estabilizar el componente del consumo de la demanda. Este planteamiento se mantuvo en el periodo neoliberal, canalizándose el gasto de manera indirecta a la economía, a través de transferencias, añadiéndose las participaciones, el creciente pago de intereses y otros costos financieros (gasto no programable) como una forma de garantizar la estabilidad de las ganancias, con efecto limitado sobre el crecimiento económico.
El argumento de Keynes y, en general del principal de la Demanda Efectiva, descasa en el planteamiento que la inversión es el gasto dinámico del crecimiento económico en el sistema capitalista, el cual no depende del ahorro, sino del financiamiento.
La mayoría de los autores plantean que el gasto privado no puede garantizar el pleno empleo a las fuerzas productivas; y el desempleo es estructuralmente involuntario y no puede ser resuelto mediante mecanismos de mercado.
En este trabajo seguimos la hipótesis de Keynes, quien señaló que aunque el déficit fiscal es fundamental para recuperar el crecimiento económico en periodos de recesión económica, la intervención fundamental de la política pública debe centrarse en la estabilización de la acumulación en el largo plazo, especialmente en países en desarrollo que no han logrado el pleno desarrollo de las relaciones capitalistas de producción.
El propósito de la política fiscal debe ser la estabilidad de la demanda, mediante la ampliación de la oferta, a través de la inversión productiva, ya sea directamente por el gasto público o por políticas que dinamizan el gasto privado de la inversión. Ello implica una intervención constante en la economía y no únicamente en periodos de recesión.
Un objetivo adicional del gasto público es potenciar el multiplicador del ingreso, lo cual implica reducir las fugas externas del ingreso, o sea reducir los desequilibrios económicos estructurales y reducir las ganancias financieras, lo cual resumió bajo el enunciado de 'eutanasia a los rentistas'.
El argumento fundamental para avalar la intervención estatal directa en la economía es que el gasto privado no puede garantizar el pleno empleo de las fuerzas productivas, porque los mecanismos de mercados no son funcionales para emplear el conjunto de los factores productivos disponibles en la economía.
A partir del supuesto que los obreros gastan lo que ganan y los capitalistas ganan lo que gastan (Kalecki 1971, p. 95) se postula que una disminución del gasto capitalista reduce el ingreso, las ganancias, el ahorro interno de las empresas, acompañado de crecientes niveles de endeudamiento, que detiene el gasto privado.
Keynes, plantea tres diferentes formas de intervención gubernamental directa en la economía donde señala que la intervención pública se debe a faltas de coordinación del sector privado y la generación de ganancias financieras por operaciones del mercado de valores. Dichas propuestas se condensan, primero, en la "socialización de la inversión" en combinación con la "eutanasia de los rentistas"; segundo en el 'fondo nacional de la inversión' (national investment board); y, finalmente argumenta que el gasto público debe operar con constantes déficit en la cuenta de capital y superávit en la cuenta corriente del sector público, en tanto la mayor inversión genera un crecimiento más que proporcional del ingreso y suficientes recursos para equilibrar el gasto publico.
La actividad de tesorería de las empresas se puede independizar del gasto productivo, lo cual, puede desestabilizar el ciclo económico. De hecho, la consolidación del mercado de valores tuvo lugar a fines del siglo XIX, sentando las bases para el dominio del capital financiero sobre el productivo.