La etapa de la Confederación Argentina (1852-1862) representó para las diferentes provincias que la conformaron profundos cambios políticos, económicos y sociales. Por más de tres décadas no había existido en el antiguo espacio rioplatense otra entidad estatal que no fuera la provincial.
Estas asumieron todas las atribuciones que les correspondían como estados independientes: tenían sus monedas, cobraban impuestos, establecían aduanas, dictaban sus propias leyes y constituciones, aunque delegaron en Buenos Aires el manejo de las relaciones exteriores (Chiaramonte, 1997).
Con la derrota porteña, en la batalla de Caseros (1852), las provincias iniciaron el proceso de la conformación de un nuevo sistema político en clave nacional. No obstante, como afirma J. Álvarez (1946): “Caseros fue un triunfo militar, no una fórmula jurídica concreta para estructurar la economía nacional sobre nuevas bases.”
La firma de un pacto en San Nicolás, cuyo eje central era la convocatoria al congreso constituyente, fue el primer paso hacia la integración. Entre las cláusulas incluidas en el tratado, algunas, como la nacionalización de las aduanas y la libre navegación de los ríos interiores, afectaban directamente los intereses económicos de Buenos Aires.
Su negativa a ceder la aduana, entre otras razones esgrimidas, provocó la separación, entre 1852-1861, de Buenos Aires del resto de estados provinciales. La secesión porteña tuvo efectos disruptivos sobre la economía.
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El presente artículo centra su interés en las oficinas de aduana y resguardo del puerto de Rosario y busca analizar los cambios ocurridos en estos años. Rosario incidió como articulador del espacio económico-mercantil durante esta experiencia.
La supresión de las aduanas interiores aceleró el tráfico comercial con las provincias del centro y norte. En el contexto de la confederación pasó de ser, en pocos años, un pequeño poblado de menos de 1 000 habitantes a convertirse en una ciudad muy dinámica que habitaban más 9 000 personas.
Las transformaciones en los ámbitos comercial y financiero permitieron su vinculación directa con los mercados extranjeros y la ampliación de su participación en los circuitos comerciales con las provincias interiores.
Esta investigación se propone contribuir al estudio de las transformaciones de la fiscalidad de las provincias con la emergencia de una nueva entidad con capacidad de cobrar impuestos.
Los años que median entre 1852 y 1854 constituyen un momento bisagra en el proceso de transformación en las finanzas nacionales y provinciales en el que se requirió diferenciar de manera explícita el derecho a percibir tributos en dos niveles, confederal y provincial.
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La elaboración de una legislación fiscal común representó un paso importante del proceso de conformación del Estado central, pero su puesta en práctica conllevó un sinnúmero de problemas ya que no se contaba con una estructura administrativa cimentada que velara para que la misma fuese cumplida.
La instalación de oficinas -donde centralizar los fondos enviados desde los diferentes puntos donde se realizaba la colecta-, el nombramiento de administradores de rentas nacionales -encargados de controlar los recursos que correspondían al Estado central- y la creación de una tesorería -encomendada a la tarea de examinar las cuentas y autorizar los pagos- eran medidas fundamentales, pero requerían de tiempo para que funcionaran de forma adecuada (Garavaglia, 2016).
La instauración de este nuevo sistema fiscal fue concomitante con el debate sobre el diseño institucional y administrativo. En oposición a un itinerario desarrollado desde diversas corrientes historiográficas que parten de la hipótesis de que la confederación fue un proyecto frustrado de nación, los estudios actuales han mostrado la importancia de estos años en la conformación de una dirigencia nacional como un proceso de articulación y retroalimentación desde la esfera provincial a la nacional (Bragoni y Míguez, 2010).
Las elites políticas provinciales se integraron al gobierno confederacional al tiempo que se crearon instituciones para canalizar los vínculos entre ambas esferas de poder, construyendo vínculos y articulando ámbitos de negociación. Las provincias no sólo aportaron recursos, sino también el personal que configuró la estructura estatal.
El presente trabajo analiza las transformaciones de la administración de Santa Fe en el terreno fiscal en los años inaugurales de la Confederación Argentina, y profundiza en las tensiones que surgieron al momento de gestionar las diferentes potestades fiscales.
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Las dificultades para abordar este periodo son muchas. Las fuentes no sólo son escasas, además se hallan fragmentadas en diversos legajos de los libros del fondo de Contaduría del Archivo General de la Provincia de Santa Fe (en adelante agsf).
La provincia contaba entonces con dos aduanas, ubicadas en la ciudad capital y en Rosario respectivamente. Sobre la primera casi no se conservan documentos, sólo algunos expedientes sueltos que no permiten un análisis completo sobre su funcionamiento.
Más abundante es la información sobre la de Rosario, aunque los datos se hallan dispersos -lo que dificulta la reconstrucción de sus movimientos- es posible confeccionar un cuadro de los movimientos de esta caja receptora entre octubre de 1852 y julio de 1854.
Una sustanciosa fuente de información la aportan las notas que circulaban entre los empleados de las oficinas de aduana y resguardo de Rosario con la colecturía general de la provincia. Brindan información de primera mano sobre las vivencias más cotidianas que se sucedían en el interior de estos espacios.
Era el medio por el cual los empleados elevaban sus quejas, descargan sus frustraciones y expresaban sus dificultades.
La conformación del tesoro nacional que permitiese a las autoridades del gobierno central hacer frente a sus obligaciones financieras -como eran el pago de sueldos civiles y militares, los empréstitos tomados para solventar la campaña militar contra Juan M. Rosas, la deuda y los gastos ordinarios que ocasionaron la instalación del gobierno- requería de inyecciones rápidas de dinero.
La fiscalidad de la Confederación Argentina se estructuró en torno a los gravámenes al comercio. En el contexto latinoamericano no representaba una excepción, sino una regla. Un estudio comparativo sobre las finanzas de diferentes países ha mostrado que los impuestos al comercio exterior y los estancos fueron los dos principales componentes de los ingresos estatales durante el siglo xix (Garavaglia, 2010a).
La decisión además presentaba dos ventajas, para un gobierno en formación que aún no contaba con una administración central, le permitía utilizar las estructuras previas establecidas por los estados provinciales. Es la más fácil, porque es imperceptible al contribuyente su pago, que casi siempre hace en el precio que da por los objetos que consume.
Paga la contribución en el precio con que compra un placer y naturalmente la paga sin el disgusto que acompaña a toda erogación aislada.
El primer paso hacia la conformación de una fiscalidad central lo representó la firma del Acuerdo de San Nicolás (1852) que estableció la libertad de tránsito en el comercio entre las provincias. En el mismo se asentó la necesidad de reglamentar la navegación de los ríos interiores, de procurar la seguridad del territorio y nacionalizar las rentas fiscales.
Entretanto “las provincias concurrirán proporcionalmente con el producto de sus aduanas exteriores [sic], hasta la instalación de las autoridades constitucionales, a quienes exclusivamente competirá el establecimiento permanente de los impuestos nacionales”. Estas enfrentaron entonces el desafío de hallar nuevas fuentes de recursos.
Las autoridades de Buenos Aires además de entregar los recursos de aduanas debían dejar bajo el control del gobierno de la Confederación las oficinas de aduana y resguardo del puerto convertidas en sede de la administración central de Hacienda.
Se puso en marcha en estas dependencias un proceso de recambio de su personal ubicando en puestos clave a personas de confianza del mismo Urquiza.
Las medidas provocaron un fuerte rechazo por parte de los representantes de legislatura porteña, que se negaron a firmar el acuerdo y a entregar el control de la aduana. Cabe mencionar que “la aduana es la clave de todo el misterio y, por lo tanto, el control de puerto es entonces la llave que abre el dominio de Buenos Aires sobre sus provincias hermanas” (Garavaglia, 2005).
El descontento eclosionó en el levantamiento del 11 de septiembre de ese año.
El gobierno de la Confederación invirtió ingentes esfuerzos en construir una administración centralizada con sede en la ciudad de Paraná. En lo que respecta al plano económico-fiscal, se promulgó el Reglamento para la Navegación de los Ríos Paraná y Uruguay y las Aduanas Nacionales que contenía una serie de medidas en pos de organizar los recursos fiscales.
Para las provincias litorales los ríos eran las principales arterias en comunicación y una pieza central en el entretejido de los vínculos comerciales. Al hallarse rodeadas de agua que podían surcar buques de ultramar, sus puertos podían convertirse en marítimos intensificando sus contactos con los mercados extranjeros (Gschwind, 1927).
La aduana de Rosario se transformó entonces en la principal de la Confederación convirtiendo a su puerto en uno de los ejes fundamentales dentro de los circuitos económicos y financieros de la Confederación (Ensinck, 1971). Estaba preparado para recibir embarcaciones debido a que la profundidad del agua permitía la llegada de buques de gran calado.
Las administraciones provinciales retuvieron el control de las oficinas de aduanas, aunque con cambios; los empleados de Hacienda estuvieron obligados a llevar una contabilidad doble en la que se diferenciaban en dos columnas los ingresos y los egresos provinciales de los nacionales.
Entretanto se fijaban las tarifas que imperarían a nivel nacional, cobraron los derechos según sus leyes fiscales preexistentes más 7% adicional sobre los avalúos de los efectos introducidos en las provincias litorales y 5% sobre el tránsito nacional.
Las mercancías de procedencia o producción extranjera, y los productos de fabricación o industria de Buenos Aires, introducidos por tierra a cualquiera de las provincias del interior, debían abonar sus tasas en la aduana de Rosario.
Para 1853, en la aduana de Rosario se recaudaron 70 000 pesos fuertes correspondientes al fondo nacional -una suma formada por el cobro de 7% sobre introducción nacional y 5% sobre derecho de tránsito- y 67 000 pesos como fondo provincial entre alcabala (más de 30%), derechos provinciales cobrados en el puerto (20%) e impuestos de aduana (14%) (véase cuadro 1).
Los datos permiten observar que el traspaso de las entradas de aduanas a jurisdicción nacional no significó la supresión definitiva de los derechos provinciales.
Las autoridades locales continuaron -mientras retuvieron bajo su control la gestión de dichas oficinas- percibiendo gravámenes al comercio, tal como lo permitía el Reglamento de Aduanas nacionales (1852).
Tabla 1: Recaudación en la Aduana de Rosario en 1853
| Fondo | Monto (Pesos Fuertes) |
|---|---|
| Fondo Nacional | 70,000 |
| Fondo Provincial | 67,000 |
| - Alcabala | (Más de 30%) |
| - Derechos Provinciales (Puerto) | (20%) |
| - Impuestos de Aduana | (14%) |
La Confederación asumía el control de las fronteras con los indios, por lo cual se dedicaron algunos recursos para la organización de líneas defensivas, el establecimiento de fortines y la designación de autoridades en estas zonas. No obstante, la mayor parte de estas partidas fue cubierta con recursos provinciales.
El 1 de septiembre de 1853 el administrador de Rosario envía una nota al colector general de la provincia, José Antonio Lassaga, informando que las cuentas podían “contener equivocaciones”, debido a que ante cualquier duda sobre a cuál fondo pertenecían las partidas militares -a saber, consumos de reses, caballos o pertrechos- se consignaban siempre como gastos provinciales.
Para intentar remediar esta situación, que comprometía seriamente los intereses del tesoro provincial, solicitó una revisión de los legajos y los documentos que permitiera discriminar los gastos de forma adecuada. La medida de poco sirvió.
La Confederación se había comprometido a pagar la mitad de los sueldos del personal de Hacienda y a nacionalizar la deuda provincial anterior a 1852. Sin embargo, para cubrir las partidas de sueldos sólo se destinaron poco más de 1 600 pesos, apenas un cuarto de los gastos de la administración en Rosario (véase cuadro 2). El resto de los sueldos se cubrió con fondos provinciales.
Tabla 2: Gastos de Administración en Rosario
| Concepto | Detalle |
|---|---|
| Compromiso de la Confederación (Mitad de Sueldos) | Cubierto solo un cuarto con fondos nacionales (1,600 pesos) |
| Resto de Sueldos | Cubierto con fondos provinciales |
Casi la mitad de los egresos correspondió al traslado de gastos desde la aduana y receptoría de Rosario hacia la tesorería general. Este dinero servía para cubrir gastos de carácter nacional que se libraban en otras cajas que carecía de los fondos necesarios. Aun cuando se contaba con una partida específica -Gastos del Congreso Constituyente-, un análisis minucioso de los libramientos muestra que estas partidas se utilizaron para cubrir los gastos en los preparativos del Congreso celebrado en la ciudad de Santa Fe durante varios meses de 1853, el acondicionamiento de la sala y el traslado de los congresistas desde diferentes provincias, así como la entrega de un estipendio como compensación por la tarea.
La sanción por parte del Congreso Constituyente del Estatuto para la Organización de la Hacienda y el Crédito Público -un proyecto elaborado por Mariano Fragueiro- debía poner fin a estas tensiones y reglamentar las finanzas de la Confederación.
En el mismo se decretaba la creación de la Administración General de Hacienda y Crédito con sede en la ciudad de Paraná donde debían reunirse todos los fondos del tesoro nacional, remitidos por las diferentes sucursales erigidas a lo largo de todo el territorio.
La administración tenía entre sus muchas atribuciones que encargarse de la inspección y gestión de todas las restantes dependencias fiscales -obligadas a remitir allí las planillas de ingresos y egresos-, de autorizar los libramientos para el pago tanto de sueldos como de diversos gastos y de inspeccionar la compra y venta de muebles e inmuebles.
El estatuto contemplaba la formación de un banco nacional, donde la administración general se reuniría en cuerpo, y de una casa de moneda. Este banco fue transformado entonces en contaduría y tesorería nacional.
La Confederación abriría una cuenta corriente donde las entradas de fondos nacionales ingresaran mediante depósitos fiscales. Desde allí se abonarían los libramientos autorizados por el gobierno, según lo estipulado por el presupuesto general de gastos que regía cada año.
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