Desde el inicio del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se implementó una política de fiscalización sin precedentes dirigida a grandes contribuyentes. Nunca antes un gobierno se había concentrado en fiscalizar a las compañías con ingresos superiores a los 1,250 millones de pesos al año. Esta estrategia ha buscado incrementar la recaudación tributaria y reordenar las finanzas públicas.
Estrategias de fiscalización a grandes contribuyentes
Apenas era el segundo año del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, cuando grandes contribuyentes, como Walmart, América Móvil, BBVA México, Grupo Modelo, IBM, FEMSA, Grupo BAL y Grupo Salinas se formaron para ponerse al corriente con el Servicio de Administración Tributaria (SAT). El gobierno rompió con la tradición de brindar amnistía fiscal a los grandes contribuyentes cada inicio de sexenio.
“Cuando llega el actual gobierno recibe una administración tributaria modernizada con una serie de dispositivos tecnológicos a disposición del contribuyente que te permite formar declaraciones prellenadas, listas para revisar, darle enviar, cobrar o devolver saldos a favor. Con esto crea perfiles de riesgo que le permiten al fisco hacer un análisis y una discriminación de datos para determinar un costo-beneficio”, explica Pedro Canabal, socio de Comercio Exterior e Impuestos de Baker Tilly.
En 2002 fue cuando se comenzaron a emitir las primeras facturas electrónicas, desde ese momento la autoridad comenzó a tener un cúmulo de información para su análisis, saber lo que se vendió, en cuánto tiempo, si hubo impuestos trasladados, si hubo omisiones y notificarlo a través del buzón tributario. “Todo nada más para que digas sí, estoy de acuerdo, o no estoy de acuerdo”, platica Canabal.
Todo esto permitió al inicio de la actual administración, con Margarita Torres Fajat (2018-2019), y posteriormente con Raquel Buenrostro (2020-2022) a la cabeza del SAT, identificar a grandes contribuyentes con adeudos.
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El Plan Maestro de Fiscalización y Recaudación
La estrategia de fiscalización se consolidó con el Plan Maestro de Fiscalización y Recaudación, enfocado especialmente en grandes contribuyentes, que siguió el SAT desde 2020. Este plan radica en revisar la contabilidad de las empresas, realizar auditorías a sectores específicos como el automotriz, de bebidas alcohólicas, comercio mayorista y minorista; además de la publicación de tasas efectivamente pagadas por las empresas por sectores para establecer porcentajes mínimos para el pago de impuestos.
El plan, que se extendió a las operaciones de comercio exterior en 2022, ha dejado jugosos recursos para las arcas públicas. La fiscalización a grandes contribuyentes generó 2.3 billones de pesos al erario público en 2023, cuando en 2018, último año de la administración pasada generó 1.5 billones.
Como resultado de los esfuerzos para la regularización por auditoría y la eficiencia recaudatoria, al cierre de 2023 se alcanzó un monto de 757,155 millones de pesos. Esto es, 140,874 millones más que en el mismo periodo de 2022, lo que representa un incremento en términos reales de 16.4%; asimismo, respecto de 2018, se ha presentado un incremento de 477,508 millones en términos nominales, lo que implica un incremento en términos reales de 110%.
Los esfuerzos de la autoridad han permitido mantener a los ingresos tributarios como la fuente principal del financiamiento del sector público. De 2018 a 2023, la recaudación de impuestos creció 47.50%, principalmente impulsada por el Impuesto Sobre la Renta (ISR) que creció 50.5%.
“Los efectos de acciones como la eliminación de la compensación universal, la catalogación como delito del fraude fiscal y la eliminación de condonaciones a grandes contribuyentes han demostrado que es posible incrementar los ingresos tributarios sin aumentar, ni crear nuevos impuestos”, comentó el titular de Hacienda.
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En promedio, en los primeros cinco años de gobierno los ingresos tributarios representaron el 13.42% del PIB, cuando en los primeros cinco del sexenio anterior, el promedio fue de 11.46%, refieren cifras de Hacienda.
La "reforma fiscal secreta" y la eliminación de condonaciones
Andrés Manuel López Obrador se comprometió durante su campaña a no subir impuestos y a no hacer una reforma fiscal. Y lo cumplió. La Ley de Ingresos 2019 no incluyó impuestos nuevos ni cambios en las tributaciones. Sin embargo, un análisis detallado de los cambios presupuestales sugiere lo contrario: sí hubo una reforma fiscal, aunque no del lado de la demanda, sino del lado de la oferta.
Lo que Andrés Manuel hizo fue mucho más sutil. El Presidente no alzó los impuestos por la fuerza, pero sí logró hacerlo jugando el juego de los incentivos. El nombre del juego planteado por su presupuesto 2019 se llamó: si los gobiernos estatales quieren dar resultados, tienen que recaudar ellos mismos sus propios recursos.
Andrés Manuel López Obrador redujo en más del 60% el presupuesto del Ramo 23, y dejó sin recursos los fondos de fortalecimiento financiero y de proyectos regionales. Éste es un duro golpe a los gobernadores y es el corazón de lo que se ha llamado la “reforma fiscal secreta”. Es decir, el cambio en incentivos de recaudación a nivel local.
Combate a la condonación de impuestos
El presidente de México, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), se refirió a la condonación de impuestos a los grandes contribuyentes en los gobiernos anteriores como "huachicol de cuello blanco". Según los datos de su gobierno, en los últimos 12 años, los dos gobiernos anteriores, se condonaron alrededor del equivalente a US$21.000 millones. Con esto, aseguró que en México se acabaría con los privilegios fiscales, para lo que firmó un decreto que busca eliminar las condonaciones de impuestos que calificó de "excesivas, abusivas e injustas".
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Margarita Ríos-Fajart, directora del Servicio de Administración Tributaria (SAT), detalló que entre 2007 y 2012, durante el gobierno de Felipe Calderón, hubo condonaciones por unos US$8.500 millones para 18.300 beneficiados. Y con Enrique Peña Nieto (2013-2018), la cifra ascendió a US$12.500 millones para 135.000 contribuyentes.
El 54% de las condonaciones se concentró en 108 contribuyentes, unos US$11.100 millones, según Ríos-Fajart. De los condonados, 58 son empresas que cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores y de ellas, diez son de las más influyentes en el desempeño del mercado de valores.
El director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), Héctor Villareal, explicó que anteriormente en México se llevaban a cabo convenios de regularización de aplicación general. "En los anteriores gobiernos, cada tanto había convenios por los que se descontaban las moratorias por pagar tarde los impuestos o los impuestos mismos", dice el también profesor del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Y explica que eso creó un daño a la reputación del fisco.
Villareal apunta que el decreto que firmó AMLO contiene un importante mensaje político: "Está diciendo que hubo muchos abusos y que ya no los va a haber".
Desempeño de los ingresos públicos y el gasto
Pese a una política de “austeridad republicana”, las prioridades y obligaciones quedaron claras a lo largo del sexenio. Por ejemplo, en 2019 se aprobaron 100,000 millones de pesos del presupuesto de la Pensión del Bienestar para Adultos Mayores, para 2024 la Cámara de Diputados aprobó un presupuesto de 465,048 millones. Si a este gasto le sumamos lo que se aprobó para 2024 por pensiones vitalicias (IMSS, ISSSTE, CFE y Pemex) 1.499 billones de pesos, ambos conceptos absorben el 21% del gasto neto, cuando en 2019, al inicio de la actual administración, se llevaron 17%.
A la sombra de los esfuerzos por recaudar más, crecen las necesidades del gasto público. Desde 2008 el dinero que gasta el sector público es mayor a los ingresos que llegan a las arcas públicas por el pago de impuestos, derechos, exportación y venta petrolera. En 2022 y 2023 se registró la brecha entre ingresos y gasto más grande desde 2014, cuando fue de 4.4% del PIB; en ambos años fue de 4.3%, para el cierre de este año Hacienda espera que llegue a 5%, el nivel más alto del que se tiene registro.
“La cuestión es que los esfuerzos del SAT se quedaron cortos frente a los gastos prioritarios, se concentraron en las grandes cuentas de los contribuyentes, mientras no ha sido tan efectiva la fiscalización como hubiera sido deseable,” comenta Luis Pérez de Acha, socio fundador y director del despacho Pérez de Acha e Ibarra de Rueda.
Lejos de ver un recorte al gasto público neto, este se incrementó 20.5%, de 2018 a 2024, mientras los ingresos totales incrementaron 14.4%, situación que se compensó con un incremento del endeudamiento de 158.5%, refieren cifras del CIEP.
El problema de incrementar tus gastos sin tener garantizadas fuentes extras de ingresos para programas u obras prioritarias, es que jalas recursos de otros rubros; completas el gasto con deuda, con ingresos no recurrentes; “en esta administración se extinguieron fideicomisos y el dinero de estos se fue para programas sociales, lo que no es meramente redituable para la economía”, explica Edson Valdés, profesor e investigador de la Universidad Veracruzana en materia de Economía y Finanzas Públicas.
A la par, otros gastos obligatorios como los intereses por la deuda, el pago de nómina de los servidores públicos, y transferencias a los estados crecen año con año, absorbiendo más del 80% del gasto total.
Desempeño de los ingresos por tipo
La administración de López Obrador consiguió, en efecto, el mayor nivel de ingresos en pesos. Al cierre de 2024, los ingresos totales del sector público llegaron a 7.4 billones de pesos, el mayor monto que se tenga registro. Medido desde el cierre del sexenio de Enrique Peña Nieto en 2018, aumentaron 8.5% o 586 mil millones de pesos (mmdp). Pese al incremento, los ingresos públicos representaron tan sólo el 22.1% del producto interno bruto (PIB), que si bien es superior al 21.2% de 2018, resulta idéntico al 22.1% registrado en 2008.
La métrica de ingresos respecto al PIB nos permite ver que los ingresos de México siguen siendo bajos en la comparativa internacional. Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ingresan en promedio 42% del PIB. Es decir, México está prácticamente a la mitad de camino de estos países. Incluso, nuestro país se compara negativamente frente a economías latinoamericanas.
El gran culpable del mal desempeño en la política de ingresos de López Obrador fue el deterioro de los ingresos petroleros. En materia de ingresos tributarios, la gestión de López Obrador sí tuvo un desempeño destacado frente a las de otros presidentes. Estas percepciones tuvieron a lo largo de su sexenio un incremento de 19.8% (818 mmdp). Este aumento fue superior a la expansión de 12% lograda por Zedillo, de 16.1% de Fox y 14.4% de Calderón.
En lugar de realizar una reforma tributaria para incrementar los ingresos, el Gobierno de López Obrador aplicó una serie de cambios administrativos para “exprimir” a los contribuyentes ya cautivos. El primer cambio a nivel de fiscalización con López Obrador fue la disminución de devoluciones y compensaciones otorgadas a los contribuyentes. La eliminación de esta facilidad ha provocado que el fisco devuelva o compense menos impuestos. A pesar de que la recaudación bruta de impuestos llegó a 6.2 billones de pesos en 2024, 13% (738 mmdp) más que en 2018, las devoluciones y compensaciones cayeron en 6% (79.5 mmdp) en el mismo periodo.
La estrategia de limitar las devoluciones y compensaciones se enmarca en una estrategia más amplia de fiscalización por parte del SAT, que incluye acciones de cobranza sin necesidad de pasar por la judicialización. En 2024, el SAT realizó 89.1 millones de acciones de cobranza contra contribuyentes, un aumento de 49% (29.1 millones más) que en 2018. Como resultado, en 2024 el SAT logró ingresos por cobranza por 1.05 billones de pesos, 308% (797 mmdp) más que en 2018.
El rescate de Pemex y su impacto fiscal
No queda duda de que Pemex fue de máxima prioridad durante el gobierno de López Obrador. La petrolera recibió 2.2 billones de pesos en apoyos fiscales de 2019 a 2024, 4.8 veces más que lo otorgado por Peña Nieto en su sexenio (473 mmdp).
Para dar “oxígeno” a Pemex, el Gobierno le ha recortado su carga tributaria. De 2019 a 2024 el Derecho por la Utilidad Compartida (DUC), el principal gravamen que pagaba la petrolera, pasó de 65% a sólo 30%. Encima de esto, mediante decretos presidenciales se le ha postergado el pago de impuestos, e incluso esas obligaciones luego se han condonado. Además, para capitalizar a la empresa, a través de la Secretaría de Energía se le otorgaron otros 1.1 billones de pesos.
El presidente López Obrador ha defendido su estrategia de rescate financiera en beneficio de la petrolera estatal durante la conferencia matutina de este jueves: “Ya ven que antes Hacienda le quitaba todo a Pemex, todo lo que ingresaba a Pemex era para pagar impuestos; ahora hay un proceso para irle quitando carga fiscal a Pemex, esto le va a ayudar”, dijo.
A pesar de los cuantiosos beneficios fiscales, Pemex no ha logrado detener su desplome productivo. Al cierre de 2024, la petrolera produjo en promedio 1,485 miles de barriles diarios (mbd) de crudo, el peor nivel desde 1990 que se tiene registro. Además, se quedó por debajo de la meta de producción establecida por la Secretaría de Hacienda (1,745 mbd) para 2024.
La caída en la producción de crudo y la disminución de derechos cobrados a la petrolera han provocado que los recursos que paga Pemex a la federación tuvieran en 2024 su peor nivel desde 1990. Al cierre de 2024, la renta pública por la venta de petróleo fue de 959 mmdp, una reducción de 27% (362 mmdp) contra el cierre del sexenio de Peña Nieto.
Sin embargo, este retroceso afectó a Pemex en menor medida que a la federación. Debido a que la empresa tuvo una reducción en su pago de derechos, sus ingresos petroleros en 2024 fueron incluso 28% (165 mmdp) superiores a los de 2018, mientras que los ingresos exclusivos de la Federación cayeron en 72% (527.6 mmdp). De esta forma, en 2024 Pemex se quedó con 79% de la renta petrolera, mientras que el Gobierno sólo obtuvo el 21%, la peor distribución histórica. En 2018, todavía el 55% de los ingresos petroleros iban a la federación para financiar, entre otros, el gasto público en salud o educación.
Desafíos y la necesidad de una reforma fiscal
Tampoco hubo una reforma tributaria en el sexenio para incrementar las fuentes de ingresos por cobro de impuestos o liberar recursos por revisiones a los gastos. Y para rematar, los ingresos petroleros reportaron sus niveles más bajos respecto al PIB y al gasto público en 2020 y 2023. Hacienda espera peores índices para 2025, en vista de menores precios para el petróleo crudo a nivel global y una menor plataforma de exportación, refieren los Precriterios Generales de Política Económica para el siguiente año.
“Las finanzas públicas se despetrolizan, esto implica menos dinero por la venta y exportación de petróleo, pero también, una oportunidad para recaudar por la parte del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que se cobra a las gasolinas y diésel, ante la baja de sus precios en el mercado internacional, pero no lo suficiente para compensar la falta de ingresos por un menor precio de la mezcla (mexicana de petróleo)”, considera Arturo Carranza, director de Proyectos de Energía en Akza Advisors.
Pese a los buenos deseos, los especialistas consideran que la próxima administración federal tendrá que poner sus esfuerzos en aumentar las fuentes de ingresos, no sin antes llevar a cabo una revisión minuciosa al gasto público para hacerlo más eficiente. “Ya es momento de una reforma fiscal, que no se ha dado en los últimos siete años, la parte en materia tributaria no se cuestiona porque la aparición de nuevas tecnologías te obliga a modernizarte. De cara a las elecciones presidenciales del 2024, la necesidad de implementar una reforma fiscal retoma fortaleza en el discurso y en el escenario político-regulatorio.”
En este sentido, la estrategia de la actual administración ha consistido en la fiscalización de grandes contribuyentes, con políticas fiscales que permiten al Servicio de Administración Tributaria (SAT) recaudar una mayor cantidad de impuestos a las empresas más grandes del país. De igual manera, este incremento en la recaudación fiscal se ha logrado mediante cambios en los criterios del cobro de IVA en algunos sectores y el debido cobro de créditos fiscales. Al respecto, cabe resaltar que estas condiciones serán heredadas a la próxima administración, luego de la sucesión presidencial que tendrá lugar el 1 de octubre de 2024; por lo que las insostenibles presiones presupuestarias deberán ser resueltas mediante la implementación de una reforma fiscal.