Durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se implementaron diversas estrategias fiscales con el objetivo de aumentar la recaudación y financiar el gasto público. A continuación, se presenta un análisis exhaustivo de estas propuestas, su impacto y las perspectivas futuras.
Estrategias de Recaudación Fiscal
Apenas era el segundo año del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, cuando grandes contribuyentes, como Walmart, América Móvil, BBVA México, Grupo Modelo, IBM, FEMSA, Grupo BAL y Grupo Salinas se formaron para ponerse al corriente con el Servicio de Administración Tributaria (SAT). Nunca antes un gobierno se había concentrado en fiscalizar a las compañías con ingresos superiores a los 1,250 millones de pesos al año. El gobierno puso más en cintura a los grandes contribuyentes, pero esto no fue suficiente para saciar el gasto público creciente por programas sociales, obras insignia e intereses de la deuda.
Además, desde el primer año de la actual administración el gobierno rompió con la tradición de brindar amnistía fiscal a los grandes contribuyentes cada inicio de sexenio. La estrategia llegó con el Plan Maestro de Fiscalización y Recaudación, enfocado especialmente en grandes contribuyentes, que siguió el SAT desde 2020, y que radica en revisar la contabilidad de las empresas, realizar auditorías a sectores específicos como el automotriz, de bebidas alcohólicas, comercio mayorista y minorista; además de la publicación de tasas efectivamente pagadas por las empresas por sectores para establecer porcentajes mínimos para el pago de impuestos.
El plan, que se extendió a las operaciones de comercio exterior en 2022, ha dejado jugosos recursos para las arcas públicas. La fiscalización a grandes contribuyentes generó 2.3 billones de pesos al erario público en 2023, cuando en 2018, último año de la administración pasada generó 1.5 billones. Como resultado de los esfuerzos para la regularización por auditoría y la eficiencia recaudatoria, al cierre de 2023 se alcanzó un monto de 757,155 millones de pesos. Esto es, 140,874 millones más que en el mismo periodo de 2022, esto representa un incremento en términos reales de 16.4%, asimismo, respecto de 2018, se ha presentado un incremento de 477,508 millones en términos nominales, lo que implica un incremento en términos reales de 110%.
En 2002 fue cuando se comenzaron a emitir las primeras facturas electrónicas, desde ese momento la autoridad comenzó a tener un cúmulo de información para su análisis, saber lo que se vendió, en cuánto tiempo, si hubo impuestos trasladados, si hubo omisiones y notificarlo a través del buzón tributario. “Todo nada más para que digas sí, estoy de acuerdo, o no estoy de acuerdo”, platica Canabal. Todo esto permite al inicio de la actual administración, con Margarita Torres Fajat (2018-2019), y posteriormente con Raquel Buenrostro (2020-2022) a la cabeza del SAT, identificar a grandes contribuyentes con adeudos.
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“Cuando llega el actual gobierno recibe una administración tributaria modernizada con una serie de dispositivos tecnológicos a disposición del contribuyente que te permite formar declaraciones prellenadas, listas para revisar, darle enviar, cobrar o devolver saldos a favor. Con esto crea perfiles de riesgo que le permiten al fisco hacer un análisis y una discriminación de datos para determinar un costo-beneficio”, explica Pedro Canabal, socio de Comercio Exterior e Impuestos de Baker Tilly.
Impacto en el Gasto Público
Los esfuerzos de la autoridad han permitido mantener a los ingresos tributarios como la fuente principal del financiamiento del sector público. De 2018 a 2023, la recaudación de impuestos creció 47.50%, principalmente impulsada por el Impuesto Sobre la Renta (ISR) que creció 50.5%. “Los efectos de acciones como la eliminación de la compensación universal, la catalogación como delito del fraude fiscal y la eliminación de condonaciones a grandes contribuyentes han demostrado que es posible incrementar los ingresos tributarios sin aumentar, ni crear nuevos impuestos”, comenta el titular de Hacienda, en su comparecencia por la glosa del V Informe de Gobierno a Diputados.
En promedio, en los primeros cinco años de gobierno los ingresos tributarios representaron el 13.42% del PIB, cuando en los primeros cinco del sexenio anterior, el promedio fue de 11.46%, refieren cifras de Hacienda. A la sombra de los esfuerzos por recaudar más, crecen las necesidades del gasto público. Desde 2008 el dinero que gasta el sector público es mayor a los ingresos que llegan a las arcas públicas por el pago de impuestos, derechos, exportación y venta petrolera. En 2022 y 2023 se registró la brecha entre ingresos y gasto más grande desde 2014, cuando fue de 4.4% del PIB; en ambos años fue de 4.3%, para el cierre de este año Hacienda espera que llegue a 5%, el nivel más alto del que se tiene registro.
Tanto, que un año de presupuesto del programa de la Pensión para el Bienestar de Personas Adultas Mayores (465,048 millones de pesos para este año) se devoró el crecimiento respecto a todo el sexenio pasado de ingresos que Hacienda obtuvo en cinco años por fiscalización a grandes contribuyentes, que ascendió a 502,216 millones, un crecimiento real de 57%, según cifras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Pese a una política de “austeridad republicana”, las prioridades y obligaciones quedaron claras a lo largo del sexenio. Por ejemplo, en 2019 se aprobaron 100,000 millones de pesos del presupuesto de la Pensión del Bienestar para Adultos Mayores, para 2024 la Cámara de Diputados aprobó un presupuesto de 465,048 millones. Si a este gasto le sumamos lo que se aprobó para 2024 por pensiones vitalicias (IMSS, ISSSTE, CFE y Pemex) 1.499 billones de pesos, ambos conceptos absorben el 21% del gasto neto, cuando en 2019, al inicio de la actual administración, se llevaron 17%. En tanto, el Tren Maya, AIFA y Refinería Olmeca tuvieron un precio final por 883,097 millones de pesos en conjunto, lo que representó un sobrecosto, en comparación con el precio original, por 484,233 millones, poco más de todo lo que se recaudó por IEPS en 2023.
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Lejos de ver un recorte al gasto público neto, este se incrementó 20.5%, de 2018 a 2024, mientras los ingresos totales incrementaron 14.4%, situación que se compensó con un incremento del endeudamiento de 158.5%, refieren cifras del CIEP. El problema de incrementar tus gastos sin tener garantizadas fuentes extras de ingresos para programas u obras prioritarias, es que jalas recursos de otros rubros; completas el gasto con deuda, con ingresos no recurrentes; “en esta administración se extinguieron fideicomisos y el dinero de estos se fue para programas sociales, lo que no es meramente redituable para la economía”, explica Edson Valdés, profesor e investigador de la Universidad Veracruzana en materia de Economía y Finanzas Públicas. A la par, otros gastos obligatorios como los intereses por la deuda, el pago de nómina de los servidores públicos, y transferencias a los estados crecen año con año, absorbiendo más del 80% del gasto total.
“La política de austeridad ha sido selectiva, puesto que hay ramos administrativos que han sido beneficiados con mayor asignación de recursos”, refiere el documento Austeridad, debilidad institucional y presupuesto del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP).
“A pesar de que se hicieron muchos recortes, también hubo incremento en algunos gastos, especialmente las transferencias y subsidios por el programa de los adultos mayores. Lamentablemente se empezó a gastar en él sin tener prevista una fuente de financiamiento, el programa ha ido creciendo, y aún no pasamos por la etapa de amplío envejecimiento”, considera Mariana Campos, directora general de México Evalúa. “La cuestión es que los esfuerzos del SAT se quedaron cortos frente a los gastos prioritarios, se concentraron en las grandes cuentas de los contribuyentes, mientras no ha sido tan efectiva la fiscalización como hubiera sido deseable,” comenta Luis Pérez de Acha, socio fundador y director del despacho Pérez de Acha e Ibarra de Rueda.
Perspectivas Futuras y Reforma Fiscal
Tampoco hubo una reforma tributaria en el sexenio para incrementar las fuentes de ingresos por cobro de impuestos o liberar recursos por revisiones a los gastos. Y para rematar, los ingresos petroleros reportaron sus niveles más bajos respecto al PIB y al gasto público en 2020 y 2023. Hacienda espera peores índices para 2025, en vista de menores precios para el petróleo crudo a nivel global y una menor plataforma de exportación, refieren los Precriterios Generales de Política Económica para el siguiente año.
“Las finanzas públicas se despetrolizan, esto implica menos dinero por la venta y exportación de petróleo, pero también, una oportunidad para recaudar por la parte del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que se cobra a las gasolinas y diésel, ante la baja de sus precios en el mercado internacional, pero no lo suficiente para compensar la falta de ingresos por un menor precio de la mezcla (mexicana de petróleo)”, considera Arturo Carranza, director de Proyectos de Energía en Akza Advisors. Esto ya lo prevé Hacienda, y por primera vez en el sexenio propone un recorte sustancial al Presupuesto de 2025, cercano al medio billón de pesos; lo que representa una caída de 8.8% frente al gasto esperado para este año. Esta será la segunda caída más marcada desde 2017, cuando el presupuesto cayó 8.6% real anual, refieren datos de la SHCP.
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No obstante, para los 70 programas prioritarios del actual gobierno se proponen incrementos para 2025. Tan solo 10 programas prioritarios se llevarán 747,631 millones de pesos, descobijando el gasto que se destina a proveer bienes y servicios públicos, como salud, educación y seguridad. La política de gasto, en lo que resta de 2024 se enfocará en la culminación de las obras de infraestructura iniciadas en 2019, y a la provisión de múltiples programas sociales. Por lo que se planteó un déficit de 5% del PIB, “hay momentos en que cada economía y cada proyecto necesitan acelerar el gasto”, comentó Ramírez de la O, en el marco de las reuniones de Primavera del Fondo Monetario Internacional (FMI). El funcionario explicó que como dichas obras insignia no implicarán un gasto recurrente, el déficit en 2025 logrará reducirse hasta 2.5% del PIB.
Pese a los buenos deseos, los especialistas consideran que la próxima administración federal tendrá que poner sus esfuerzos en aumentar las fuentes de ingresos, no sin antes llevar a cabo una revisión minuciosa al gasto público para hacerlo más eficiente. “Ya es momento de una reforma fiscal, que no se ha dado en los últimos siete años, la parte en materia tributaria no se cuestiona porque la aparición de nuevas tecnologías te obliga a modernizarte. El mandatario federal dijo que el crecimiento económico que habrá en los próximos meses ayudará a que su administración no requiera de una reforma fiscal que aumente los impuestos en el país.
Cuando fue designado por el presidente como futuro secretario de Hacienda, a principios de junio, Rogelio Ramírez de la O explicó que se enfocaría en atender cuatro solicitudes específicas del mandatario: lograr un sano balance fiscal año con año hacia 2024; lograr economías en el uso de recursos públicos; balancear y mejorar cuentas en el sector energético y ver las oportunidades que hay en la banca de desarrollo. “Es un honor asumir el puesto de titular de la SHCP, continuar con el buen trabajo que se ha hecho en esta materia, por quienes me han precedido.
Sin embargo, la propia presidenta electa ha rechazado que tenga planeada alguna reforma fiscal. "En principio no, no pienso en una reforma fiscal profunda creo que hay todavía hay muchas oportunidades de recaudación”, ha asegurado. La propuesta de Sheinbaum es incrementar la recaudación a través de la digitalización de trámites y tener ahorros al acentuar aún más la política de austeridad, pues a su consideración, hay margen para ello. Si la presidenta electa optara por enviar una reforma en materia fiscal, no tendría problemas en que fuera aprobada, pues en la Cámara de Diputados su partido, Morena,y aliados tienen mayoría calificada y en el Senado mayoría absoluta, la cual se convierte en calificada si Miguel Ángel Yunes Márquez les da su voto como lo hizo con la reforma al Poder Judicial.
El Contexto Político y Económico
Una veintena de modificaciones constitucionales se plantearán en el Congreso es este final de sexenio y la pregunta sigue siendo la misma: ¿y la reforma fiscal, para cuándo? El cobro progresivo de impuestos en México, con especial hincapié en las grandes fortunas, es el elefante en la habitación de un gobierno de izquierdas como el de Andrés Manuel López Obrador y quizá la más complicada herencia que deja a la próxima administración, si bien contará con las excelentes cifras macroeconómicas para entablar cómodas negociaciones con el empresariado. Este periodo que cierra el 2 de junio con nuevas elecciones se ha caracterizado por un esfuerzo recaudatorio que ha llenado las arcas para afrontar el pago de ciertos servicios y ayudas sociales, pero el granero se vacía si no hay trigo nuevo y se van a necesitar muchos ingresos para echar a andar políticas tan ambiciosas como las que se proponen en materia de pensiones, salarios mínimos o una sanidad universal y gratuita.
Las peculiaridades de México le distinguen del espacio latinoamericano. El país, rico en petróleo, desvió la mirada durante años del cobro de impuestos, mientras manaba el yacimiento de Cantarell, en las aguas saladas de Campeche, que se comparaba con los mejores pozos saudíes. A uno de aquellos géiseres negros lo llamaron Chac, el dios maya de la lluvia. El maná de combustibles fósiles no es hoy lo que fue en los setenta y los ochenta, sin embargo, persiste el rezago tributario que impuso aquella riqueza. México recauda alrededor de un 17% de su economía frente al promedio del 23% de América Latina o al 32% de Brasil. Los analistas calculan que las reformas económicas planteadas ahora por el presidente suponen un 4% del Producto Interno Bruto (PIB). Habrá que llamar a las puertas de los contribuyentes y aporrear con fuerza la de los grandes capitales para sostener el gasto previsto.
Claudia Sheinbaum, sucesora de López Obrador, de quien la mayoría da por hecho que será la nueva presidenta, “se verá forzada a hacer una reforma fiscal”, augura la analista política Blanca Heredia, junto con Hernán Gómez Bruera, autora de 4T: claves para descifrar el rompecabezas, un ensayo sobre la política económica de este sexenio. Heredia considera que “la estabilidad macroeconómica en México propicia un campo de maniobra para llegar a acuerdos con el gran empresariado”, al que hasta ahora no se le ha incomodado de forma notable. El de López Obrador no ha sido, como vaticinaban los críticos, un gobierno bolivariano, ni venezolano, ni mucho menos comunista. Se diría que el presidente ha optado por caminar en llano, sin aspavientos, incluso ciñéndose a la ortodoxia del mercado, por ejemplo, atando en corto a la deuda o el déficit. Todo esto, mientras preparaba su sucesión para que el nuevo sexenio complete las bases fiscales en el país.
En este periodo morenista se ha impedido condonar la deuda a las grandes fortunas, una práctica que se repetía sexenio con sexenio, y que al presidente se le hace suficiente para disponer de recursos: “Lo único que tiene que hacer el próximo gobierno -y por eso hay que pensar muy bien por quién votar-es no seguir condonando los impuestos a los de arriba”, dijo el miércoles pasado. No han sido sus únicas políticas, “se han hecho pequeños ajustes que han aumentado la eficiencia en el cobro de impuestos y limitado la posibilidad de eludir su pago”, sostiene Heredia. “Si no pagas impuestos puedes acabar en la cárcel antes de juicio y se han establecido penas para los contadores que incurrieran en falta; se han dado también incentivos a los contribuyentes, quien quieran cobrar honorarios de cualquier cosa deberá estar al corriente del pago de impuestos”, añade. Son ajustes de tuerca que han permitido financiar el gasto social y los grandes proyectos de infraestructura, por ahora.
Esas grandes obras, sin embargo, rebasaron el presupuesto inicial con mucho, lo que obliga a implementar otras fuentes de financiación. “López Obrador prometió que no tocaría los impuestos, pero hacer una reforma fiscal no es una opción, todos los gobiernos la han hecho y así debe seguir siendo, es necesario”, opina Mariana Campos, directora general de México Evalúa, un centro de pensamiento en políticas públicas. “La producción de petróleo viene cayendo desde 2005 y los precios no son los mismos desde la pandemia, además de que el peso está fuerte, por tanto, entra menos dinero”, afirma. A su parecer, los fideicomisos y las utilidades de empresas que todavía no son rentables, como platea el presidente, no alcanzarán para sostener las reformas planteadas. “No son ingresos corrientes, [se acabarán] y luego qué?”, dice Campos. El modelo recaudatorio ha sido eficaz, conviene la directora de México Evalúa, “pero no suficiente para compensar la caída de los ingresos petroleros”. Además, afirma que se ha ido perdiendo la responsabilidad hacendaria que la ley impone a los gobiernos para dotar de seguridad económica las medidas que se implementen. “No se ha querido enfrentar el costo político de buscar más recursos”, asegura.
En efecto, en este sexenio, apenas se ha sentido algún berrinche de empresarios como Ricardo Salinas Pliego, molesto con tener que pagar impuestos que antes se le perdonaban o no contar con la condonación. Pero queda mucho por hacer, y “lo más problemático tiene que ver con el impuesto sobre la renta, las grandes empresas tienen los mismos beneficios fiscales que las pequeñas, sin progresividad”, refiere Iván Benumea, coordinador del programa de Justicia Fiscal del centro de análisis e investigación Fundar. “Debería crearse un impuesto para las herencias, al menos las superiores a los ocho millones de pesos, y otros impuestos a la riqueza, no sobre los ingresos”, añade también. Benumea concede que se ha ganado en transparencia, y ahora se sabe quiénes deben al fisco.
La Constitución proclama que los impuestos sirven para que el Estado disponga de dinero, explica el abogado, “pero en el texto debería quedar recogido también que son necesarios para disminuir la concentración de riqueza, como se propuso en Chile”. La letra así redactada propiciaría el establecimiento de nuevas leyes recaudatorias y la disminución de monopolios, afirma. Tres fuentes de financiación observa la analista Heredia para mejorar los ingresos estatales. Desde luego, impuestos progresivos para las grandes fortunas. Pero donde más margen de recursos ve es en un impuesto predial, algo en lo que no tiene capacidad ejecutiva el gobierno federal y para lo que habría que actualizar el catastro, pero que se podría implementar con incentivos y acuerdos con los gobiernos estatales y municipales. “Hay casos de éxito, como en la Ciudad de México y en el municipio de San Pedro Garza García”, el más rico del país. Y la economía informal, donde se mueve a oscuras la mitad del empleo en México. El IVA. “Formalizar eso es más complejo aún”, afirma Heredia, por lo que su impresión es que el próximo gobierno se verá obligado a afrontar una reforma fiscal.
López Obrador ha planteado sus reformas constitucionales, pero no cuenta con mayoría suficiente en el Congreso para aprobarlas. La oposición, en plena campaña electoral, probablemente se vea obligada a ceder en algunas para no comprometer su bolsa de votos, como ya ha anunciado. Claudia Sheinbaum ha abrazado con gusto todo lo propuesto por su mentor. Si llega al gobierno, la opción lógica es que plantee una reforma fiscal en el inicio de su mandato, prevé Heredia. “Pero necesitará tiempo para hacerse con poder y con su propio capital político, que ahora le viene en parte de López Obrador”, opina la analista.
Negociar con los poderes económicos nunca fue fácil, pueden poner un país en jaque. Y más si el gobernante quiere salir airoso en el examen de revocación de mandato a mediados del sexenio. Al aplicar esta receta, señaló, se incrementó año con año la recaudación. El presidente afirmó que durante su gobierno se ha ido incrementando año con año la recaudación. Por ejemplo, explicó que en 2018 lo recaudado fue de 2 billones de pesos y un año después -el primero de su administración- la cifra aumentó 2.5% al recaudar 2.2 billones; para 2024, el último año de su Gobierno, lo recaudado fue 3,3 billones. “Que no se permita la evasión fiscal, que no haya privilegios, que no se condonen impuestos a los potentados, que todos sigamos contribuyendo y hay recursos suficientes, o sea los ingresos alcanzas. En 2021 fueron dos billones a 286,000, estamos hablando de un poquito más de 200,000 millones, con relación al mismo periodo del año pasado en términos reales 4.9%, pero esto es en términos reales, en nominal es un 10% de aumento. Estamos arriba de lo que se estimó en la Ley de Ingresos para este año”, afirmó.
Tabla Resumen de Recaudación Fiscal (2018-2023)
| Año | Recaudación Fiscal (billones de pesos) |
|---|---|
| 2018 | 1.5 |
| 2023 | 2.3 |
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