Desde los inicios de la década de los noventa, América Latina ha venido presenciando importantes cambios en el nivel y la estructura de los ingresos tributarios recaudados. Este trabajo pretende señalar algunos hechos estilizados destinados a tipificar tales transformaciones. Por un lado, el ascenso sostenido de la carga tributaria promedio para la región muestra cierta regularidad, pero al mismo tiempo esconde fuertes diferencias entre países. Por otra parte, las estructuras tributarias de América Latina exhiben varias características en común que contrastan fuertemente con lo observado en los países desarrollados.
Evolución de la Tributación en América Latina
A comienzos de la década de los ochenta, la “revolución neoliberal de la política fiscal” implicó un cambio en los objetivos principales que guiaron a la política tributaria en los años subsiguientes, ya que el diseño tributario se puso en la eficiencia, la equidad horizontal y la captación de ingresos tributarios. Sin embargo, una nueva etapa de la tributación latinoamericana puede distinguirse desde mediados de la década de los noventa y, especialmente, a lo largo de la última década, en la cual el nivel de la recaudación tributaria en términos porcentuales del producto interno bruto (PIB) ha mostrado una tendencia creciente, tanto en el promedio regional como en la gran mayoría de los países de América Latina. El cambio de tendencia en la tributación de América Latina aconteció en un contexto macroeconómico favorable, con una reducción sustancial en el déficit de las cuentas públicas y el nivel de endeudamiento de los países; asimismo, se revitalizó la importancia de la acción del Estado en el aspecto distributivo, vía tributos o transferencias.
Un elemento adicional que permitió la aceptación social de una mayor presión tributaria fue el mayor énfasis puesto en los últimos años en el criterio de “reciprocidad fiscal” (fiscal exchange), a través del cual los gobiernos pueden aumentar los impuestos si, respetando un pacto fiscal con los ciudadanos, procuran al mismo tiempo aumentar la cantidad y calidad de los servicios sociales que brindan a la sociedad.
Disparidades en la Carga Tributaria Regional
De la Tabla 1 se desprende que, si bien el aumento de los niveles recaudatorios entre 1990 y 2012 ha sido generalizado para toda la región, existe una gran heterogeneidad y dispersión de casos en cuanto al nivel de la carga tributaria. Si en un extremo se encuentran Argentina y Brasil, con valores semejantes a los de varios países de la OCDE, y en un segundo escalón se ubican Uruguay y Bolivia, también puede observarse que algunos países aún se muestran rezagados en cuanto a esta variable y respecto del promedio regional, como sucede con El Salvador (15,7%), República Dominicana (13,5%), Guatemala (12,3%) y Venezuela (13,7%). Este último caso constituye una excepción a la tendencia general, al ser la única economía latinoamericana en donde se observó una reducción del nivel recaudatorio del orden del 30% respecto de los valores registrados en 1990.
Impuesto al Valor Agregado (IVA) en América Latina
A partir de mediados del siglo pasado, en los países de América Latina se produjo una serie de cambios estructurales en materia económica que han tenido importantes consecuencias en las estrategias tributarias de los sucesivos gobiernos, si bien con distintos impulsos y profundidad a lo largo del tiempo. Si bien el caso pionero corresponde a Brasil en 1967, el IVA fue introducido masivamente en los sistemas tributarios de la región durante las décadas del setenta y del ochenta, como receta fundamental del Consenso de Washington para compensar la pérdida recaudatoria que implicaba la reducción de impuestos al comercio internacional.
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Con relativos bajos costos de eficiencia, un IVA con alícuotas generales entre 10% y 20% (y tasa del 0% para las exportaciones) era considerado una fuente confiable y relativamente estable de recursos con escasos rezagos de recaudación. No obstante, el fortalecimiento de la recaudación del IVA a nivel regional en los últimos decenios responde al proceso de perfeccionamiento y adecuación del tributo en los distintos sistemas tributarios, y especialmente a la extensión de este a los servicios intermedios y finales, pues el gravamen se aplicó inicialmente casi con exclusividad a bienes físicos y algunos servicios finales.
Como resultado de estas modificaciones en el diseño del gravamen y gracias a las mejoras alcanzadas en su administración tributaria, la recaudación promedio del IVA en América Latina aumentó sustancialmente entre 1990 y 2012, alcanzando en la actualidad valores muy similares a los que se observan en los países de la OCDE. Así se tiene que, en términos del PIB, Uruguay (8,8%), Argentina (8,8%), Bolivia (8,7%), Brasil (8,4%) y Chile (8,0%) acumularon en 2012 un monto de ingresos superior al logrado por países como el Reino Unido (7,4%), Alemania (7,3%), Francia (7,0%) e Italia (6,1%). Incluso, los países centroamericanos han alcanzado niveles de recaudación del IVA superiores a 5% del PIB en 2012, llevando el promedio regional hasta los 6,2% del PIB.
Una aproximación más cercana a los datos estadísticos permite comprobar algunos contrastes importantes respecto del IVA en ambos grupos de países. En primer lugar, la participación del tributo en las estructuras tributarias es ampliamente mayor en los países latinoamericanos que en sus pares desarrollados, lo cual, como ya se explicó, se debe principalmente al muy desigual peso relativo de la imposición directa en los sistemas tributarios de estos países. En segundo lugar, a pesar de la tendencia al alza en las alícuotas generales aplicadas en el IVA, hoy se distinguen importantes diferencias entre los países de la región. Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela se encuentran entre los casos con mayor cantidad de operaciones exentas del IVA; México, por su parte, representa un caso paradigmático: en dicho país, la aplicación de la tasa del 0% sobre alimentos, medicinas y una amplia lista de bienes y servicios provoca una fuerte erosión de la base del tributo.
Aun manteniendo el nivel actual de alícuotas generales, debe decirse que la recaudación efectiva del IVA es, en varios países de América Latina, considerablemente menor a la que potencialmente podría recaudarse. Esta brecha de recaudación está dada por dos factores: la evasión impositiva y el gasto tributario. En una aproximación práctica para comprobar la magnitud de los recursos resignados por efecto conjunto de esos dos obstáculos recaudatorios, suele recurrirse al indicador de productividad del IVA, definido como el cociente entre la carga tributaria efectiva y la tasa general del impuesto.
El Impuesto Sobre la Renta (ISR) en América Latina
Si bien el ISR fue incorporado en los sistemas tributarios de América Latina con mucha anterioridad respecto al IVA, la importancia relativa de este tributo recién tomó un primer gran impulso en las décadas de los cincuenta y de los sesenta, con el surgimiento del enfoque redistributivo de la tributación y la política fiscal. Con posterioridad, las reformas neoliberales de los años setenta y ochenta apartaron a este impuesto del centro de la escena tributaria y fiscal. Esto condujo a los países a disminuir la cantidad y los niveles de las alícuotas legales del ISR para personas naturales y sociedades.
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En sentido contrario a lo observado con la tasa general del IVA, la alícuota marginal máxima para las personas físicas cayó en promedio de un 49,5% a 29,1% entre 1980 y 2000, continuando un leve descenso, hasta llegar a un valor de 27,7% en 2012. Incluso, en algunos casos extremos, el ISR personal fue eliminado (Uruguay en 1974 y Paraguay en 1992), mientras que en otros se adoptó una tasa uniforme (Bolivia al 10%, que luego incrementaría al 13%). El descenso de las alícuotas en el ISR de personas jurídicas en América Latina estuvo en línea con la tendencia internacional y, en los últimos años, se han equiparado a cifras de similar magnitud que las vigentes en los países desarrollados.
Esta tendencia a la baja en el nivel de las tasas a la renta personal no se ha visto compensada en sus efectos recaudatorios por una expansión de las bases gravadas, sino que las alícuotas vigentes han continuado aplicándose básicamente, y con mayor peso, en la imposición a las rentas del trabajo, sin incorporarse los ingresos del capital en las bases del impuesto. Sin embargo, algunos avances en la recaudación del tributo se dieron como consecuencia de reformas en su diseño específico. Asimismo, la eliminación de una larga lista de exenciones y deducciones personales que, lejos de brindar beneficios, representaban grandes pérdidas de ingresos tributarios, ha permitido disminuir el nivel de exención promedio del ISR personal hasta aproximadamente 1,4 veces del PIB per cápita.
Hasta hace algunos años, el ISR típico de América Latina tenía, al menos en la práctica, un carácter “cedular” que implicaba gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un mismo contribuyente (por el trabajo asalariado, por los intereses recibidos por depósitos, por los dividendos obtenidos por acciones, etc.). Sin embargo, en años recientes se han registrado tenues progresos en cuanto a la ampliación de la base tributaria del ISR, con la incorporación de sistemas duales en el ISR personal. Adaptando el modelo de los países nórdicos, Uruguay fue el país pionero en la región que, a partir de julio de 2007, volvió a aplicar el impuesto que había sido derogado hacía varias décadas, y comenzó a gravar separadamente las rentas del trabajo, con tasas progresivas del 10% al 25%, así como las rentas del capital, con una tasa proporcional del 12%, excepto los dividendos, que tributan a una tasa del 7%.
Con posterioridad a la crisis internacional de 2008, varios países de Centroamérica aprobaron reformas tributarias en igual sentido, estableciendo alícuotas uniformes para gravar las rentas de capital que se encontraban exentas del gravamen. Recientemente, otros países de la región avanzaron en la ampliación de la base imponible del ISR personal, con lo que alcanzaron algunas rentas del capital que en el pasado habían permanecido exentas del gravamen. En Uruguay se derogó la exoneración del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y del impuesto a la renta de no residentes (IRNR), por lo que la venta de acciones al portador pasó a estar gravada en las mismas condiciones que las acciones nominativas. En Argentina se eliminó la exención a la compraventa de acciones y títulos que no tienen cotización.
El Contexto Económico y la Política Tributaria durante el Periodo 1970-2010 en México
Las reformas tributarias en México durante los últimos treinta años han correspondido a un proceso de ajuste bajo un contexto económico cambiante, en que se establecía gradualmente el paradigma del libre mercado como fundamento de la política económica. Fue en la década de los ochenta que se empezó a promover una mayor dependencia de los impuestos al consumo y la producción interna, según lo evidencian las reformas tributarias emprendidas por la Administración Federal 1982-1988 o la creciente participación del IVA en la recaudación, ello bajo la idea de que para favorecer la reactivación económica no se debía aumentar la carga fiscal de las empresas ni seguir imponiendo restricciones al comercio internacional.
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Esa postura económica manifiesta que si bien es cierto que el exceso de gastos respecto a los ingresos se puede cubrir en el corto plazo con deuda pública, a medida que el riesgo percibido por los acreedores aumenta se hace más costoso el servicio de la deuda y aumenta la probabilidad de un cierre inesperado de los mercados financieros, ante cualquier perturbación en la economía internacional, de modo que en el largo plazo se hace inviable mantener déficit fiscales y, al mismo tiempo, propiciar la estabilidad económica.
La estrecha relación entre los resultados fiscales del Estado y las condiciones de la economía internacional generó, durante los años ochenta, un conflicto de intereses, en relación con quienes deberían pagar el costo del ajuste, y ganaron aceptación las consideraciones de eficiencia. En primer lugar, la Administración Federal 1970-1976, promotora de las primeras reformas fue dependiente de la deuda externa para financiar sus programas de desarrollo económico. Si bien las presiones inflacionarias de comienzos de los setenta justificaron iniciativas para reducir el gasto y aumentar la presión tributaria, éstas no tuvieron el efecto ni aceptación esperados.
No obstante, la Administración Federal 1970-1976 incorporó algunas medidas que buscaban mejorar, aunque modestamente, la progresividad del ISR, pero sin efecto en el nivel de la presión tributaria. El gobierno siguió dependiendo del endeudamiento para financiar parte de sus gastos y así favorecer la estabilidad política del régimen, pese a que la dinámica de la estructura económica y social contribuían a fracturar la cohesión entre los tres principales grupos al interior del pri: la clase media, los campesinos y los trabajadores.
Pero la opción de evadir ajustes fiscales no duró mucho. En 1976 México experimentó el cierre de los mercados de crédito, fenómeno que estuvo acompañado de la creciente salida de capitales presionada por las expectativas de una futura devaluación del peso, dado el rápido crecimiento de la deuda pública y una estructura cambiaria de tasa fija. El gobierno debió adoptar un programa de ajustes recomendado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) a cambio de un préstamo concedido junto con el gobierno de Estados Unidos, de modo que fue necesario controlar el endeudamiento externo y la inflación, además de promover las exportaciones, fundamentalmente de manufacturas.
Así, la siguiente Administración Federal, correspondiente al periodo 19761982, estuvo inicialmente condicionada por el programa de ajuste firmado por su antecesora durante la crisis de 1976, aunque la bonanza petrolera de 1977 restableció el acceso al crédito y la posibilidad de mantener el corporativismo estatal. Esto contribuyó a incrementar la dependencia de la estabilidad social y política de las condiciones económicas internacionales, dado el crecimiento del número de trabajadores empleados por el Estado y la concentración de las exportaciones en el petróleo, que durante esta administración aumentó de 23 a 77 por ciento.
La holgada situación financiera del momento flexibilizó la restricción presupuestal, por lo que las respectivas reformas tributarias no tuvieron como motivación incrementar la presión tributaria sino simplificar la estructura, a lo que sirvió la creación del IVA, la eliminación del Impuesto a los Ingresos Mercantiles y la incorporación de algunos conceptos anteriormente excluidos de la base del ISR; iniciativas cuya aprobación fue favorecida, además, por el consenso al interior del PRI. Se buscó mejorar la equidad horizontal, remplazar impuestos poco productivos y alcanzar una mayor apertura comercial. Al final de cuentas, el gasto total del sector público pasó de 31 a 41.3 por ciento del PIB entre 1978 y 1981.
En suma, las reformas tributarias anteriores a la crisis de la deuda externa intentaron ser progresistas, no sólo porque incrementaron las tasas marginales del Impuesto sobre la Renta Personal (ISRP), y en algunos casos eliminaron tratamientos preferenciales que atentaban contra el principio de equidad horizontal, sino porque incluso el IVA constituía una solución al efecto cascada del Impuesto a los Ingresos Mercantiles.
Sin embargo, el incremento de los ingresos petroleros en los setenta no evitó la crisis económica, únicamente la postergó. El país entró en recesión en 1982 debido al aumento de las tasas de interés en Estados Unidos, que contribuyó con algún rezago al crecimiento del stock de la deuda externa -dada la indexación de parte de ésta con la prime rate-; y a la caída de los precios internacionales del petróleo, de 33.18 a 28.67 dólares por barril (en promedio) entre 1981 y 1982. En consecuencia, el sector financiero internacional limitó drásticamente el crédito desde 1981. Esta crisis justificó el emprendimiento de reformas tributarias con fines recaudatorios, por su coincidencia con una espiral inflacionaria y el limitado acceso al crédito, lo que deli...
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