A menudo se supone que los impuestos son algo malo, que los gobiernos quieren privar a los ciudadanos de su dinero ganado con tanto esfuerzo. Pero desde una perspectiva de justicia económica y derechos humanos, los impuestos son cruciales por las cuatro ‘R’:
- Rentas: financiamiento para ofrecer los servicios que los ciudadanos necesitan
- Redistribución: para enfrentar la pobreza y la desigualdad
- Representación: generar la transparencia de los gobiernos ante los ciudadanos y reivindicar espacio en la formulación de políticas
- Reformulación de precios: limitar los ‘malos’ públicos, alentar los ‘bienes’ públicos.
A continuación explicamos la importancia de cada una y sus vínculos con la problemática de la justicia económica y social.
Rentas: Financiamiento para Servicios Esenciales y Derechos Humanos
Los impuestos son una fuente vital de rentas para la mayoría de los gobiernos a fin de financiar la infraestructura y servicios esenciales para sus ciudadanos. Desde luego, las rentas no serán utilizadas automáticamente en tales bienes sociales. Pero cuando los gobiernos obtienen rentas de los impuestos, los ciudadanos están en una posición mucho más fuerte para ejercer presión a fin de que dichas rentas sean gastadas en los servicios a los que tienen derecho.
La Educación como Ejemplo
‘La tributación financia la mayor parte del presupuesto de educación, particularmente los sueldos de los maestros, y por ello requiere más atención a fin de que los países puedan alcanzar los objetivos de Educación para Todos en 2015’. Tomando la educación como ejemplo, en 1995 el gobierno de Ghana introdujo un nuevo impuesto al valor añadido (IVA) de 17.5%, que inicialmente dio lugar a protestas generalizadas. El gobierno se vio obligado a revocar la medida, y en 1997 se introdujo el IVA a 10%, acompañado de una campaña intensiva del gobierno para crear conciencia entre los ciudadanos sobre en qué se usarían las rentas de los impuestos. Posteriormente el IVA fue elevado a 12.5%, y las rentas del 2.5% añadido fueron asignadas a educación mediante el Fondo Fiduciario para la Educación de Ghana. Siendo la educación fundamental para todo el mundo, la medida prendió bien.
ActionAid ha destacado que ‘los gobiernos prefieren utilizar las rentas tributarias, en lugar de ayuda o préstamos, para cubrir los salarios de los maestros, porque son relativamente seguras y previsibles. No quieren contratar maestros con dinero de la ayuda, y luego encontrar que no pueden pagar los sueldos dos o tres años más tarde, y despedir maestros por reducción de planilla es políticamente muy sensible. Por lo tanto, la mejor manera de obtener más dinero para más maestros es ampliar la base tributaria nacional’. Cuando las contribuciones de la ayuda han permitido a los gobiernos mejorar la prestación de servicios, las rentas recaudadas internamente tienden a ser también un factor importante. En Kenia, la declaración de la gratuidad de la educación primaria en 2005 llevó a que el Estado se diera cuenta de la necesidad de aumentar los recursos tributarios para mantener la promesa electoral del presidente. Esto, junto con otras necesidades sociales, ha llevado a aumentar las metas y la recaudación tributarias a fin de mejorar la educación y otros servicios.
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Otros Servicios y Derechos Humanos
Lo que se aplica a la educación se aplica a muchos otros servicios que dependen del apoyo y los fondos del gobierno. Millones de pequeños agricultores en los países del Sur dependen de que los gobiernos proporcionen capacitación, investigación y crédito y desarrollen mercados para insumos y productos; sin embargo, los gobiernos de África tienden a gastar demasiado poco en esta área, y el apoyo de los donantes a la agricultura ha sido deplorablemente inadecuado durante las últimas décadas. Mayores ingresos por impuestos nacionales permitirían a los gobiernos una mayor prestación de estos servicios, o al menos daría a los ciudadanos la posibilidad de argumentar a favor de que se produzca este gasto. Abordar las altas tasas de mortalidad materna e infantil, enfrentar con éxito el VIH, reducir la plaga de la malaria y otras enfermedades tropicales, todo esto requiere financiamiento fiable a largo plazo de los gobiernos. Desde luego, el financiamiento mediante la tributación no es el único factor que impulsará la prestación de dichos servicios. Otros factores tales como la voluntad política son cruciales. Pero los impuestos son una parte importante de la solución. Por esta razón, los ciudadanos de muchos países han tratado de influir en las políticas tributarias a fin de obtener los servicios que les corresponden. Por lo tanto, si ustedes están haciendo campaña por la prestación o la mejora de la educación, salud u otros servicios, intervenir en la problemática tributaria debe ser una parte central de sus esfuerzos.
Todos los gobiernos del mundo tienen ciertas responsabilidades ante sus ciudadanos. El marco jurídico de los derechos humanos establece esas responsabilidades. Sin embargo, los derechos humanos abarcan derechos no sólo sociales y políticos, sino también derechos económicos y sociales. Los requisitos mínimos para el cumplimiento de los derechos económicos y sociales incluyen el suministro de productos alimenticios disponibles para la población, atención en salud primaria esencial, alojamiento y vivienda básicos y las formas más básicas de educación. Los grupos que trabajan en derechos humanos deben preocuparse acerca de cómo los derechos se realizan a través del presupuesto, y cómo se violan cuando los Estados son incapaces de cumplir sus obligaciones debido a una tributación débil o inequitativa. En 1986, las Naciones Unidas hicieron explícita la relación entre este derecho y los recursos necesarios para financiarlo. Más recientemente, los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) son un intento de crear un punto de referencia práctico para que los Estados trabajen por la implementación de los derechos humanos. Los activistas de los ODM suelen centrarse en presionar a los países para que cumplan sus promesas de ayuda, encaminadas a alcanzar los ODM. Si bien esto es importante, hay un reconocimiento cada vez mayor de que la realización progresiva de los derechos, a la larga, requiere la movilización de los recursos nacionales a través de los impuestos. De hecho, un reciente análisis de la Tax Justice Network/ Red de Justicia Fiscal mostró una fuerte relación entre los países africanos con altos niveles de recaudación de impuestos y los que hacían progresos con respecto a los ODM. ¿Se están movilizando recursos para que los gobiernos cumplan sus responsabilidades con la realización progresiva de los derechos? Si no es así, un gobierno puede estar faltando a sus obligaciones en derechos humanos y puede tener que rendir cuentas por ello.
Redistribución: Combatir la Pobreza y la Desigualdad
La política tributaria puede desempeñar un papel importante en la redistribución de la riqueza dentro de una economía. La prestación de servicios que se describe en la sección anterior es una forma de enfrentar la pobreza y la desigualdad mediante la tributación, pues son los pobres los que tienden a depender más de los servicios esenciales tales como salud y educación financiados con fondos públicos. La política tributaria tiene el potencial para redistribuir la riqueza de un país desde los ricos (en este caso empresas de petróleo y gas) hacia los más pobres y vulnerables (personas de edad, y niños que de lo contrario carecerían de educación). Este es un ejemplo de tributación ‘progresiva’ y equitativa. Los sistemas tributarios pueden incluir elementos progresivos o regresivos.
Definición de Tributación Progresiva o Regresiva
Un impuesto es progresivo si representa una mayor proporción de ingresos para las personas con ingresos más altos que para las personas con ingresos más bajos. De este modo, las personas más ricas pagan una mayor proporción de sus ingresos en impuestos que las personas más pobres. Por el contrario, un impuesto es regresivo si las personas más pobres pagan una mayor proporción. Por ejemplo, un país podría depender de la tributación de la riqueza de recursos, la tributación de las empresas o la tributación de la propiedad al tiempo que recauda menos impuestos de las personas con bajos ingresos. O bien los impuestos a la renta podrían diferenciarse entre los que tienen ingresos más bajos y los que tienen ingresos más altos. Por lo general, estas políticas serían consideradas progresivas. Por el contrario, una dependencia de los impuestos al consumo (que gravan alimentos, combustible y otros bienes) sería considerada regresiva.
La Realidad de los Sistemas Tributarios Regresivos
En realidad, los sistemas tributarios suelen ser regresivos en todo el mundo. Esto es aún más probable que sea el caso en muchos países del Sur, que tienden a tener niveles especialmente bajos de tributación sobre los ingresos y dependencia excesiva de los impuestos al consumo. La siguiente tabla resume la contribución de distintos tipos de impuestos en diversas regiones y países:
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| Impuesto / Región | Contribución a la recaudación tributaria general | Característica (progresivo/regresivo) |
|---|---|---|
| Impuesto sobre la renta de personas naturales (América Latina) | Sólo el 4% | (Implícitamente baja, contribuye a la regresividad general) |
| Tributación directa (Bangladesh) | 20% | (Potencialmente progresiva) |
| Tributación directa (Ghana) | 22% | (Potencialmente progresiva, pero por debajo de la media desarrollada) |
| Tributación directa (Países desarrollados - media) | 35% | (Potencialmente progresiva) |
| IVA (economías de países desarrollados) | Cerca de un 30% | (Generalmente regresivo si no hay exenciones adecuadas) |
| Impuestos al consumidor (América Latina) | Casi las dos terceras partes | Regresivo |
Un sistema tributario regresivo puede hacer mucho daño y puede incluso contribuir directamente a la concentración de la riqueza, como se ha demostrado que hace en América Latina, donde la desigualdad es mayor después de pagados los impuestos que antes de pagados los impuestos. El ‘consenso tributario’ impulsado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y otros en los últimos dos o tres decenios ha tendido a contribuir a la promoción de la naturaleza ‘regresiva’ de muchos sistemas tributarios. Mientras que los países han sido fuertemente alentados a minimizar la tributación de los inversionistas extranjeros, así como a reducir los impuestos al comercio que antes eran importantes fuentes de rentas para el gasto social, los gobiernos, entretanto, han sido instados a aumentar los impuestos a las compras, generalmente conocidos como ‘impuesto al valor añadido’ (IVA) o a veces denominados ‘impuesto a los bienes y servicios’ (IBS) o ‘impuestos al consumo’. Estas recomendaciones de política se basan en la premisa de que los impuestos deben ser económicamente neutrales y deben centrarse solamente en aumentar las rentas, ignorando el potencial de los impuestos para poner en cuestión la desigualdad. ‘Es difícil hablar de luchar por una sociedad equitativa y por la justicia social a menos que se concretice realmente la agenda de la tributación progresiva’.
El IVA y su Impacto en los Más Pobres
La mayoría de países del Sur tienen grandes sectores informales y significativas poblaciones rurales, de los cuales es difícil para los gobiernos con administraciones tributarias débiles recaudar impuestos a la renta. Incluso si los gobiernos tuvieran en funcionamiento mejores sistemas, estos suelen ser los ciudadanos menos capaces de pagar impuestos. En respuesta a este problema, así como a las presiones de las instituciones financieras internacionales (IFI) y donantes, muchos países del Sur vienen dependiendo cada vez más de una expansión del IVA para sus rentas tributarias. Mientras que las economías de los países desarrollados tienden a depender del IVA en cerca de un 30% del total de rentas tributarias, en los países del Sur dicho impuesto es a menudo considerablemente mayor. En América Latina, los impuestos al consumidor representan casi las dos terceras partes de las rentas tributarias, siendo el IVA el más importante de estos impuestos. Sin embargo, los impuestos al consumo como el IVA o el IBS son normalmente impuestos regresivos. A menos que se aplique un conjunto integral de exenciones a los productos y servicios básicos consumidos por las personas pobres, éstas gastarán un porcentaje mucho mayor de sus ingresos mínimos en los bienes y servicios gravados con estos impuestos que los que tienen grandes ingresos disponibles. Así que una demasiada dependencia del IVA por parte de un gobierno para generar sus rentas puede acabar profundizando la desigualdad en un país. Por esta razón el IVA ha sido un foco de las protestas por justicia tributaria en países de todo el mundo.
Desigualdad de Género en el Sistema Tributario
Los sistemas tributarios también pueden desempeñar un papel en abordar o exacerbar la desigualdad económica entre hombres y mujeres. Esto puede ser implícito o explícito. Implícitamente, un impuesto idéntico puede tener un impacto diferencial en las mujeres y en los hombres debido a las diferentes funciones sociales y económicas de unas y otros.
- Una alta tasa de impuestos sobre los asalariados a tiempo parcial puede afectar a las mujeres más que a los hombres debido a que las mujeres son más propensas a trabajar a tiempo parcial para acomodarse a las responsabilidades familiares.
- Si el código tributario trata a una pareja casada como una sola unidad (combinando sus ingresos a efectos tributarios), la pareja puede enfrentar una ‘penalidad por matrimonio’, por la cual terminan pagando más que cuando presentaban sus impuestos por separado como personas solteras. Esto por lo general afecta desproporcionadamente a las mujeres porque el mayor impuesto es asignado de hecho sobre la ‘segunda’ fuente de ingresos. Las mujeres tienen más probabilidades de ganar menos que sus cónyuges y sus ingresos, por tanto, son generalmente considerados como ‘secundarios’.
- El cambio de impuestos directos a impuestos indirectos como el IVA puede producir mayores desigualdades de género si se gravan con impuestos artículos de primera necesidad que son consumidos en forma desproporcionada por hogares encabezados por mujeres.
- Los hombres tienen más probabilidades que las mujeres de beneficiarse de exenciones de impuestos a la renta y a las empresas pues tienen más probabilidades de tener propiedades y valores.
Asimismo, a veces hay diferencias explícitas integradas en el sistema tributario entre cómo tributan hombres y mujeres. En Pakistán, por ejemplo, el código tributario permite que las mujeres que trabajan protejan de los impuestos una mayor cantidad de sus ingresos que los hombres que trabajan. Por el contrario, en Sudáfrica anterior a 1994, las mujeres casadas eran gravadas con tasas más altas que los hombres casados. Por lo tanto, es importante que los grupos que trabajan en cuestiones tributarias evalúen las repercusiones de género de las estructuras fiscales y cuestionen los sistemas que son regresivos desde una perspectiva de género. ‘Un sistema tributario debe ser progresivo, lo que significa que los que tienen ingresos más altos paguen mayores impuestos como porcentaje de sus ingresos que los que tienen ingresos más bajos’.
Impacto Económico de la Estructura Tributaria: El Caso de México (2005-2016)
El efecto que tiene la estructura tributaria sobre el crecimiento económico es un tema de constante análisis. Un estudio de la Universidad Panamericana examinó el impacto de la estructura tributaria de México en el periodo de 2005 a 2016. El objetivo fue determinar si la estructura fiscal ha impactado el crecimiento económico de México. El estudio analizó el impacto de la estructura tributaria sobre el nivel del PIB per cápita y sobre la productividad (PIB/PEA). La dependiente clave es el PIB per cápita. Para ello, se utilizaron el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre las importaciones como variables independientes. Los datos fueron tomados del INEGI para el periodo de estudio, mientras que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) también proporcionó información relevante.
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El impuesto sobre la renta grava el ingreso y las ganancias de capital. El Impuesto al Valor Agregado (IVA) grava al consumidor final. El Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) es coloquialmente conocido como un impuesto al pecado, ya que grava productos como bebidas alcohólicas, cigarros y bebidas azucaradas, entre otros. El impuesto sobre las importaciones, conocido como aranceles, también fue parte del análisis. En conjunto, estos impuestos representan aproximadamente el 85 % de los ingresos tributarios de México.
Resultados Clave del Estudio
El estudio arrojó un impacto negativo significativo sobre el PIB per cápita del impuesto sobre la renta. Se encontró que el Impuesto sobre la Renta (ISR) tiene impactos negativos y estadísticamente significativos sobre la tasa de crecimiento del PIB per cápita. Estos impactos negativos están asociados con una menor tasa de crecimiento económico. En contraste, el impuesto al valor agregado (IVA) mostró impactos positivos sobre el nivel del PIB per cápita y sobre la productividad (PIB/PEA). Este hallazgo sobre el IVA existe y concuerda con la mayor parte de los hallazgos previos en la literatura empírica. El impacto del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) y de los aranceles (impuesto sobre las importaciones) sigue siendo incierto y sin significancia estadística. Los resultados para el IEPS y los aranceles arrojaron resultados contrarios y sin robustez, lo que indica falta de consistencia en su impacto sobre el crecimiento del PIB/PEA. En general, el estudio establece que en México la estructura fiscal afecta el crecimiento económico en el largo plazo. Cabe señalar que el impacto de largo plazo y de corto plazo puede incluso ser opuesto.
Consideraciones sobre la Política Fiscal y la Neutralidad de los Impuestos
La política fiscal es uno de los instrumentos que utiliza la política económica para alcanzar los objetivos fijados por ésta. Por consiguiente, se produce un efecto en cadena que comienza con la creación o modificación de uno o varios impuestos, lo cual altera el flujo de ingresos y los precios relativos de los bienes y servicios, ello afecta las expectativas y decisiones de los agentes económicos lo cual incide en las fuerzas del mercado (oferta y demanda) y finalmente repercute en el comportamiento de la economía. El efecto de los impuestos dependerá de cómo se gasten. Los impuestos bajas favorecen el crecimiento económico. Asimismo, los impuestos sobre el consumo y el impuesto a la propiedad tienden a motivar el crecimiento. En otras palabras, se busca qué impuestos generan menor distorsión a los mercados.
El Concepto de Impuestos "Neutros"
Antes de implementar cambios, es crucial entender qué se entiende por impuestos “neutros”. A nuestro juicio un impuesto es neutro cuando reúne las siguientes características:
- no modifica las decisiones de los agentes económicos en la aplicación de los factores de la producción,
- no crea en los factores de la producción un efecto sustitución o alteración, y
- dichos aspectos indican que su finalidad es “recaudar”.
Lo expuesto nos muestra que cuando el diseño de un impuesto pretende alcanzar la “equidad”, necesariamente se aleja de la neutralidad. Ciertamente que es difícil concebir un impuesto “neutro”, por lo tanto partir de la hipótesis contraria constituiría un error de importancia considerando las consecuencias negativas que ello podría generar en la política económica. Ello es así, dado que si se ignoran los efectos de la política tributaria (impuestos) en la política económica, ello sin duda va a generar enfrentamientos con los objetivos y metas establecidas por ésta. Por lo tanto, si bien no está mal que al diseñar los tributos en determinadas situaciones se tenga presente la neutralidad, debemos tener en cuenta que ésta difícilmente pueda ser alcanzada. La política fiscal puede tener influencia en el largo plazo.