Introducción
El discurso mediático de las instituciones del estado federal, respecto a la situación económica del país, intenta ser alentador; sin embargo, las personas que nos rodean opinan lo contrario.
Dependiendo del papel que se tiene en el engranaje económico social y la perspectiva de cada persona, se atribuye a diversas causas, principalmente la situación económica que se vive hoy en día en lo individual y en lo colectivo.
Sin embargo, si en algo coinciden todos es en que una de las causas de la mala situación económica del país radica en las obligaciones de carácter fiscal que el Estado impone a la sociedad y que se reflejan en pagos cada vez mayores y en formas complejas de cumplirlas.
Ante la existencia de un crédito fiscal firme y exigible, el particular, con el ánimo de no pagar, hace uso de los medios de defensa disponibles en materia fiscal y trata de aprovechar las inconsistencias legales que tengan los actos de autoridad que sirven de base para el cobro (aspectos de fundamentación y motivación) y algunas otras lagunas de la ley.
Sin embargo, este manejo de la norma, en cuanto a su interpretación y alcances a conveniencia, no es exclusivo de los contribuyentes, también la autoridad fiscal se sirve de ello.
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Si bien las autoridades fiscales cuentan con facultades discrecionales y regladas que norman todos sus procedimientos, también la ley textualmente les permite realizar juicios de valor de manera subjetiva, actos que podrían calificarse de arbitrarios, pero que así están contemplados en la ley.
Ante esas circunstancias, vale la pena preguntarnos: ¿es culpa de la autoridad fiscal, si a fin de cuentas actúa con apego a la ley? ¿Es culpa del legislador, que por descuido así lo estableció? ¿Lo establece la norma a propósito para velar por los intereses del Estado por encima de los particulares?
El Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE)
Una vez que el crédito fiscal está determinado y es exigible por parte de la autoridad fiscal, ésta lo cobra a través del procedimiento administrativo de ejecución (PAE), de ejecución forzosa, que consiste en el "conjunto de actos que realiza la autoridad fiscal con la finalidad de obtener el cobro de los créditos fiscales adeudados por los contribuyentes" o su garantía.
La doctrina describe al PAE como un "procedimiento a través del cual las autoridades fiscales, ante la inobservancia de las obligaciones por parte del contribuyente, exigen su cumplimiento sin necesidad de que exista sentencia previa de un órgano jurisdiccional".
El Estado, a través de este procedimiento especial y sumario, puede exigir coactivamente el pago de las obligaciones tributarias cuando se descubre que el sujeto pasivo principal (contribuyente) o el responsable solidario de la obligación no cumplieron de manera espontánea con las mismas o que lo hicieron fuera de tiempo.
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Jesús Quintana Valtierra sostiene que el procedimiento económico coactivo consiste en la serie de actos realizados por el Estado a fin de proceder coercitivamente en contra de los contribuyentes que no han cumplido voluntariamente sus obligaciones fiscales dentro del plazo fijado por la ley.
El procedimiento que nos ocupa busca el pago del crédito fiscal que tiene el contribuyente con el fisco federal, a través de etapas sucesivas para que, una vez efectuado el embargo de bienes del deudor y el remate, el producto se aplique a cubrir el adeudo.
El Embargo en Materia Fiscal
En el derecho tributario, el embargo de bienes es una fase del procedimiento de recaudación que se encuadra en el periodo ejecutivo, dentro del procedimiento de apremio, cuando el obligado tributario no paga la deuda en el plazo fijado tras la notificación de la providencia de apremio.
El ordenamiento jurídico mexicano en materia fiscal, CFF, destina una sección especial al embargo como parte del procedimiento administrativo de ejecución.
A continuación se abordarán los aspectos más importantes del embargo, excluyendo los supuestos y características del embargo precautorio y el embargo en la vía administrativa, por no estar relacionado de manera directa con el presente artículo.
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Los actos procedimentales encaminados a conseguir el desenvolvimiento del procedimiento de cobro se denominan actos de desarrollo.
El ejecutor, nombrado para actuar y llevar a cabo esta parte esencial del PAE, mismo que es designado por el jefe de la oficina exactora y que pertenece a la Administración Central de Cobro Coactivo del Servicio de Administración Tributaria.
Los testigos designados por el deudor o, en caso de negativa, los designados por el ejecutor.
En atención a lo que establece el artículo 152 del CFF, el lugar en donde se llevará a cabo el embargo es el domicilio fiscal del contribuyente deudor.
El objetivo primordial del embargo es hacer efectivo un crédito fiscal exigible y el importe de sus accesorios legales, entendiendo por estos últimos los recargos, sanciones y gastos de ejecución.
El artículo 155 del Código Fiscal de la Federación establece como objeto de embargo los bienes del deudor, siempre y cuando estos sean de fácil realización y venta, y el orden al que debe sujetarse el ejecutor para designar los bienes embargables.
El CFF hace una distinción importante: por un lado, indica los bienes que pueden ser susceptibles de embargo (artículo 155) y por otro, el artículo 157 indica los bienes que no pueden ser embargados, delimitación que atiende a la necesidad de proteger el patrimonio del deudor.
Las consecuencias que se producirían al no establecer límites para el embargo podrían ser negativas al grado de causar un daño irreparable a los derechos reales del contribuyente.
El Aseguramiento de Bienes Sin Límites
Uno de los reclamos más recurrentes de los contribuyentes que tienen adeudos fiscales que son exigibles son los excesos en que incurren los ejecutores a la hora de llevar a cabo un embargo con el objeto de garantizar un crédito fiscal u obligar al contribuyente deudor a su pago en ese momento.
Sin embargo, vemos que el Código Fiscal de la Federación permite a los ejecutores la posibilidad de actuar en la etapa de embargo, en apariencia sin límites, situación que resulta jurídicamente cuestionable y merece algunas reflexiones.
Es importante no perder de vista que el embargo de bienes se debe de realizar en proporción al importe del crédito fiscal, en términos de lo que establece la fracción i, del artículo 151 del CFF, lo cual debe de observar el ejecutor en todo momento de la diligencia.
Si bien la esencia de las fracciones II y IV del artículo 157 del CFF es que el deudor y sus familiares, derivado de un embargo, no queden sin los bienes básicos para su subsistencia y para realizar sus actividades primarias.
En las fracciones II y IV del artículo 157 del CFF, se establece que quedan exceptuados de embargo los bienes que a juicio del ejecutor sean de uso indispensable del deudor y de sus familiares y los bienes necesarios para su actividad ordinaria.
Lo anterior implica que el ejecutor, en el momento de la diligencia de embargo, determina qué bienes son indispensables para el deudor y sus familiares, y puede caer en los extremos de embargar enseres básicos o fundamentales para la sobrevivencia de éstos si así lo decide.
De igual forma, la ley no obliga al ejecutor a tener algún conocimiento especializado sobre cuáles son los bienes necesarios para la actividad ordinaria del deudor, pues aun teniendo el contribuyente una actividad muy básica (albañil, plomero, carpintero, etcétera), el ejecutor puede exceptuar de embargo sólo un desarmador o un martillo (v.
El artículo 158 del CFF establece que si en el momento de una diligencia de embargo un tercero se opusiere argumentando el dominio de los bienes, no se practicará el embargo si se demuestra con prueba documental suficiente la propiedad de los bienes a juicio del ejecutor.
Es de explorado derecho que la propiedad de un bien no siempre se acredita con una factura o una escritura de compraventa; quizá sean los medios más comunes; sin embargo, si un mueble es de procedencia extranjera, su propiedad se acreditará con documentos diferentes a los que estamos acostumbrados a ver, o también se puede acreditar la propiedad de un bien, en la casuística, con un contrato de fideicomiso, una carta de crédito, un contrato de llave en mano o de arrendamiento financiero, documentos que, aun siendo legales, si escapan del entendimiento del ejecutor, no se podrán acreditar en el momento que la propiedad de los bienes a embargar pertenece a un tercero y pasarán a posesión del fisco.
En el caso descrito en este artículo, durante una diligencia de embargo, un tercero, que no es el deudor, puede salir afectado en su patrimonio si el ejecutor en funciones no cuenta con los conocimientos necesarios para identificar un documento que acredite la propiedad de un bien poco común.
El Juicio de la Autoridad
En párrafos anteriores, se han comentado los preceptos legales que establecen una facultad aparentemente sin límites del ejecutor cuando a su juicio, al momento de una diligencia de embargo, tiene que determinar situaciones de suma importancia para el contribuyente respecto de su patrimonio.
Pero ¿cuáles son o deben ser los alcances de ese juicio?
La palabra juicio deriva del latín judicium (de judex).
La filosofía señala que juicio es el acto mental de afirmar o negar un contenido asertivo.
Tradicionalmente, se dice que un juicio afirma o niega un predicado de un sujeto.
En esencia, desde el punto de vista filosófico, juicio es la posición de afirmar o negar un elemento asertivo, posición que está lejos de establecer parámetros que nos permitan estar en un plano justo de las cosas.
Desde el punto de vista psicológico, juicio es el acto mental de relacionar dos conceptos, acompañado por la fe o afirmación de alguna relación objetiva o intrínseca entre ambos; dicho significado es usual en la lógica formal.
En un criterio más frecuente en psicología y lógica modernas, la palabra juicio se refiere a la aplicación de un concepto a una situación u objetos determinados, lo cual implica incluir apreciación de una situación, comparación (en la que se aplica el concepto de mayor o menor) y valoración (en la que se hace referencia a una serie de normas de belleza, justicia, bondad o valor económico).
De lo analizado respecto al concepto de juicio, vemos que de los distintos significados no se desprende que tenga características objetivas, elemento y alcances en el uso del término que nos den certeza cuándo es utilizado en el Código Fiscal de la Federación como un elemento de valoración en el momento del embargo.
En Busca de Explicaciones
Como hemos visto, la autoridad fiscal, al momento de realizar un embargo, hace uso de un juicio de valor que, en apariencia, no tiene límites, principalmente en el plano jurídico.
En un país como México, los órganos que forman parte de la administración pública tienen la obligación de ceñir su actuación a lo que la norma jurídica establece, con la finalidad de preservar el estado de derecho.
A través de las facultades regladas o vinculadas, el Estado lleva a cabo sus actuaciones con sustento en el ordenamiento jurídico vigente que las prevé.
Este tipo de normas especifican lo que el órgano debe de hacer en el caso concreto sin admitir alguna variación en la ejecución de dicha potestad.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define la palabra reglado/da como el adjetivo "dicho comúnmente del ejercicio de autoridad pública cuando las disposiciones vigentes no lo han dejado al discrecional arbitrio de ésta. Sujeto a precepto, ordenación o regla".
Por lo tanto, se puede decir que las facultades regladas son las que están contenidas en el ordenamiento legal vigente y son contrarias a lo discrecional.
Manuel María Diez, en su Manual de Derecho Administrativo, indica que las facultades de un órgano están regladas cuando una norma jurídica predetermina una conducta específica que el órgano debe seguir; en el caso de la actividad reglada, la administración realiza una fiel ejecución de la ley que señala la autoridad competente, el fin, la forma del acto y cómo y cuándo ha de actuar.
Los siguientes son elementos de los cuales los actos administrativos reglados no pueden prescindir, pues su ausencia traería como consecuencia la invalidez de aquéllos.
- Competencia.- Este elemento se traduce en la potestad que tiene la autoridad para dictar el acto.
- Forma.- Establece la manera en la que se ha de exteriorizar la voluntad del agente que lleva a cabo el acto administrativo.
La Indefinición del Acto
Analizando la naturaleza jurídica del fisco en el plano normativo, vemos que desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 31 fracción iv, se establece que es obligación de los mexicanos contribuir al gasto público de la Federación, del Distrito Federal o del estado o municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa como lo dispongan las leyes vigentes para tal efecto.