Una declaración de guerra es la aprobación y anuncio oficial por parte de un Estado de su intención de comenzar hostilidades armadas contra otro. Ha sido un instrumento diplomático histórico y suele darse después de un ultimátum o un conjunto de demandas. El derecho a declarar la guerra es la facultad de un Estado para anunciar la entrada en estado de guerra, y su base legal se deriva de las disposiciones del Tercer Convenio de La Haya de 1907, que exige una advertencia previa antes del inicio de las hostilidades. El derecho de guerra tradicional consideraba que una guerra debía ser declarada previamente; de lo contrario, se consideraba un acto ilegal.
Evolución Histórica y el Declive de las Declaraciones Formales
Las declaraciones de guerra han precedido conflictos desde la Antigüedad. Dos ejemplos fueron el de Esparta y sus aliados contra Atenas, en la guerra del Peloponeso, y el de Roma contra Cartago en las guerras Púnicas. Ya en la Edad Media, hubo declaraciones de guerra en la guerra de los Cien Años entre Inglaterra y Francia, así como en la Reconquista o en las Cruzadas. No obstante, este instrumento llegó a su punto álgido con la Primera Guerra Mundial, que comenzó con una sucesión de declaraciones de guerra: el Imperio austrohúngaro a Serbia, Alemania a Rusia, el Reino Unido a Alemania, entre otras.
Para entonces, las Conferencias de La Haya de 1899 y 1907 habían sido un primer punto de inflexión para la diplomacia sobre las declaraciones de guerra. Antes de abrir hostilidades, las potencias firmantes debían emitir una declaración de guerra razonada o un ultimátum acompañado de condiciones equivalentes. Este mecanismo buscaba formalizar el inicio de las hostilidades y otorgar la posibilidad de negociar.
Otro cambio paradigmático llegó con la Carta de Naciones Unidas de 1945. El documento base de la ONU prohíbe el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, excepto en casos de legítima defensa o cuando sea autorizado por el Consejo de Seguridad. Tras la prohibición expresa de la guerra por la Carta de las Naciones Unidas, una declaración de guerra proactiva constituiría una violación del derecho internacional, por lo que en los conflictos internacionales modernos se suele alegar el ejercicio del derecho a la legítima defensa.
Desde entonces, las declaraciones de guerra han ido a menos, pero eso no significó que dejase de haber conflictos. Por ejemplo, en la guerra de Corea, el Consejo de Seguridad de la ONU autorizó una acción militar para repeler una invasión norcoreana al sur. En la guerra de Vietnam tampoco hubo una declaración de Estados Unidos antes de su entrada de lleno en 1965. Las guerras árabe-israelíes también reflejan el desuso de las declaraciones de guerra. El nacimiento del Estado de Israel en 1948 fue seguido por una invasión sorpresa por parte de los países árabes vecinos. Por su parte, la guerra de los Seis Días y la guerra de Yom Kipur comenzaron con hostilidades acompañadas de declaraciones públicas, pero no de declaraciones de guerra formales. En esa línea, las declaraciones de guerra en las últimas décadas han tendido a ser otras manifestaciones políticas o institucionales que preceden a una acción militar. Por ejemplo, tras el 11S, Estados Unidos lanzó la operación Libertad Duradera contra Afganistán. Aunque no hubo una declaración de guerra, el Congreso estadounidense autorizó el uso de la fuerza contra los responsables de los ataques. De igual manera, Rusia no le declaró la guerra a Ucrania, pero su anexión de Crimea en 2014 y su invasión en 2022 han sido reconocidas como agresiones.
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Competencia para Declarar la Guerra en Diferentes Países
Los requisitos para establecer una declaración de guerra varían entre países, ya que los diferentes sistemas legales nacionales tienen disposiciones distintas sobre el derecho a declarar la guerra.
Estados Unidos
De acuerdo con la Constitución de los Estados Unidos, aunque el presidente posee la autoridad como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de Tierra, Mar y Aire, el derecho a declarar la guerra pertenece al Congreso de los Estados Unidos (Artículo I, Sección 8, Cláusula 11 de la Constitución). En otras palabras, el presidente, como Comandante en Jefe, no tiene el derecho a declarar la guerra. Sin embargo, los sucesivos presidentes después de la Segunda Guerra Mundial consideraron que cuando la seguridad nacional se encontraba en un estado de emergencia, el presidente tenía el derecho de movilizar tropas, desplegar fuerzas en el extranjero y emprender acciones de guerra, viendo esto como un poder inherente a la presidencia. El presidente estadounidense Franklin D. Roosevelt firmando la declaración de guerra contra Alemania en 1941, es un ejemplo de este proceso formal en su momento.
En 1950, el Presidente Harry S. Truman envió tropas a intervenir en Corea del Norte; en 1958, el Presidente Dwight D. Eisenhower ordenó el desembarco de los Marines de los Estados Unidos en el Líbano; en la década de 1960, los presidentes John F. Kennedy y Lyndon B. Johnson enviaron tropas para invadir Vietnam; en 1962, durante la Crisis de los misiles de Cuba, el Presidente Kennedy ordenó el bloqueo de Cuba; en 1965, el Presidente Johnson intervino militarmente en la República Dominicana; en 1970, el Presidente Richard Nixon ordenó el bombardeo de Camboya. Todas estas acciones de guerra se llevaron a cabo sin la aprobación previa del Congreso. El Congreso solo se vio obligado a aceptar los hechos consumados después de los acontecimientos.
Los hechos anteriores demuestran que, después de la guerra, los presidentes de los Estados Unidos han abusado del poder para celebrar acuerdos ejecutivos y emprender actividades bélicas, infringiendo el derecho a declarar la guerra del Congreso y el poder de los tratados compartido por el Senado y el presidente. La opinión pública estadounidense ha expresado que el poder presidencial en los Estados Unidos ha alcanzado un nivel casi imperial, y que si no se le imponen límites, inevitablemente hará que el poder de los tratados del Senado y el derecho a declarar la guerra del Congreso queden completamente anulados.
En junio de 2021, el Congreso de los Estados Unidos aprobó sucesivamente proyectos de ley para derogar la Resolución de Autorización para el Uso de la Fuerza Militar contra Irak de 2002, y declaró la derogación de dos leyes relacionadas con el derecho a declarar la guerra de 1991 y 1957. Esta serie de movimientos legislativos refleja los intentos de limitar institucionalmente los poderes de guerra del presidente. El 17 de junio de 2021, la Cámara de Representantes del Congreso de los Estados Unidos aprobó una resolución destinada a derogar la Resolución de Autorización del Uso de la Fuerza Militar contra Irak, promulgada en 2002, con el fin de limitar el uso de la fuerza militar por parte del presidente en el extranjero. El 29 de junio de 2021, el Congreso de los Estados Unidos votó 366 a favor y 46 en contra para derogar dos leyes sobre el derecho a declarar la guerra aprobadas en 1991 y 1957.
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China
La Constitución de la República Popular China establece claramente que la Asamblea Popular Nacional y su Comité Permanente deciden respectivamente sobre cuestiones de guerra y paz y sobre la declaración del estado de guerra, y el Presidente de la República Popular China declara el estado de guerra de acuerdo con dicha decisión.
- El Artículo 62, inciso 14 de la Constitución china estipula: La Asamblea Popular Nacional tiene la atribución de decidir sobre cuestiones de guerra y paz.
- El Artículo 67 de la Constitución china estipula: El Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional tiene la facultad de:
- Decidir la proclamación del estado de guerra en caso de que el país sufra una agresión armada o deba cumplir con tratados internacionales de prevención común de la agresión, durante los períodos de receso de la Asamblea Popular Nacional.
- Decidir la movilización general o parcial de todo el país.
- Decidir la declaración del estado de emergencia para todo el país o para provincias, regiones autónomas o municipios bajo jurisdicción central individuales.
- El Artículo 80 de la Constitución china estipula: El Presidente de la República Popular China tiene la facultad, de conformidad con las decisiones de la Asamblea Popular Nacional y las decisiones del Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional, de declarar el estado de emergencia, proclamar el estado de guerra y emitir órdenes de movilización.
España
La Constitución española regula la Corona en su Título II (artículos 56 a 65). En virtud del art. 56.1, "El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes". El Rey no es responsable jurídico o político de sus actos; los actos del Rey son siempre refrendados por otras personas (art. 56.3 CE). El refrendo le corresponde al Presidente del Gobierno, a los Ministros o al Presidente del Congreso de los Diputados (art. 64.1 CE), quienes son responsables por tales actos (art. 64.2 CE).
El art. 63.3 CE atribuye al Rey la competencia de declarar la guerra. Esta competencia debe interpretarse partiendo de que España es un "Estado social y democrático de Derecho" (art. 1.1 CE), en el que "La soberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan los poderes del Estado" (art. 1.2 CE), y cuya forma política es la "Monarquía parlamentaria" (art. 1.3 CE). Los arts. 62 y 63 de la Constitución atribuyen distintas funciones al Rey. Según el art. 62.h) CE, le corresponde "El mando supremo de las Fuerzas Armadas". El art. 63 CE se refiere a las relaciones internacionales.
Interpretaciones sobre la Competencia del Rey
La postura mayoritaria considera que la monarquía cumple una función simbólica y representativa; y que su función arbitral y moderadora carece de contenido decisorio. El refrendo de los actos del Rey significa que el refrendante es quien adopta la decisión. Esta posición también tiene en cuenta que la Constitución (art. 1.1) se fundamenta en un principio democrático, no en un principio monárquico. En cuanto al mando supremo de las fuerzas armadas, también se entiende que en un Estado de Derecho basado únicamente en el principio democrático (art. 1.1 CE), al Rey únicamente le corresponde un papel simbólico, honorífico, sin verdadero ejercicio de poder; el poder de mando sobre las fuerzas armadas le corresponde a los refrendantes de los actos del Rey. Es al Gobierno a quien le corresponde el mando efectivo del ejército, en virtud del art. 97 CE.
Desde la postura mayoritaria, se considerará que, en la declaración de guerra, el Rey se limita a formalizar una decisión adoptada por otro órgano constitucional, el Gobierno. Desde la postura minoritaria, en una situación de normalidad democrática, la decisión de participar en conflictos armados, también se entendería como un acto simbólico del Rey, en el que el poder real es ejercido por el Presidente del Gobierno. Sin embargo, en una situación excepcional, ante una agresión armada que pusiera en peligro la existencia del Estado, se le reconocería un ámbito de decisión política mayor al Rey. La única situación excepcional en que el Rey podría ejercer poder sería ante una agresión exterior, cuando el Gobierno y su Presidente no pudieran ejercer su poder de dirección política. Se trataría de un supuesto de legítima defensa, en que no sería necesaria la autorización previa de las Cortes Generales establecida en el art. 63.3 CE.
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La Iniciativa del Gobierno
El art. 63.3 CE no señala a qué órgano le corresponde iniciar el procedimiento que concluya con una declaración de guerra. En principio, el poder de iniciativa le corresponde al Gobierno, como parte de la dirección de la "defensa del Estado" (art. 97 CE). Habrá que plantearse, por tanto, cuál de los tres principios de actuación del gobierno -presidencial, colegial o departamental- prima en la declaración de guerra, en la participación en conflictos armados. El problema existe porque la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (LODN) no ha desarrollado el contenido del art. 63.3 CE y, por tanto, no ha establecido expresamente qué órgano es competente para decidir la participación en un conflicto armado.
Tabla Comparativa de la Autoridad para Declarar la Guerra
| País | Órgano que Decide la Guerra | Órgano que Declara el Estado de Guerra | Notas Clave |
|---|---|---|---|
| Estados Unidos | Congreso | Congreso | El Presidente es Comandante en Jefe, pero el poder de declarar la guerra es del Congreso; se han dado casos de acciones militares sin declaración formal. |
| China | Asamblea Popular Nacional y su Comité Permanente | Presidente de la República Popular China | El Presidente declara "de acuerdo con dicha decisión" de los órganos legislativos. |
| España | Gobierno (decisión efectiva) | Rey | El Rey formaliza la decisión del Gobierno, sus actos requieren refrendo y tienen un carácter simbólico en tiempos de normalidad democrática. |