Para que la sociedad pueda proporcionar protección se necesitan servicios, personas, recursos materiales dedicados a ello. Se necesitan instituciones que cumplan programas de Seguridad Social mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales. Para el financiamiento del mismo, en Uruguay, aportan trabajadores, empresarios y el Estado. El sistema de seguridad social garantiza a sus beneficiarios la cobertura relativa a la maternidad, infancia, familia, salud, desocupación, incapacidad, vejez y muerte.
Todo sistema de Seguridad Social que protege a los ciudadanos debe basarse en principios. Los principios son los cimientos que sostienen la Seguridad Social sin los cuales perdería su identidad y su razón de ser. Hay principios universales que se consideran fundamentales:
- Principio de Solidaridad: En la Seguridad Social deben participar todos los habitantes de la República. Distinguimos dos tipos de solidaridad: La intergeneracional que incluye grupos de una edad que son solidarios con grupos de otra edad, por ejemplo quienes trabajan contribuyen con quienes han dejado de trabajar. Y la intrageneracional se da dentro de la misma generación donde, por ejemplo, aquellos que tienen más poder adquisitivo son solidarios con quienes tienen menor poder adquisitivo.
- Principio de Universalidad: significa que toda persona como miembro de una sociedad, tiene derecho a la Seguridad Social. Esto quiere decir que frente a la misma dificultad o contingencia recibirá los mismos beneficios.
- Principio de Igualdad de Trato: Todo ser humano sin discriminación de raza, color, sexo, idioma, religión, posición económica u origen tiene el derecho a la Seguridad Social.
- Principio de Administración Democrática: implica hacer participar democráticamente -a través de representantes- a todos los miembros de la comunidad en la administración de la Seguridad Social.
- Principio de Responsabilidad del Estado: la Seguridad Social como derecho humano requiere la colaboración económica del Estado para cumplir con los beneficios necesarios para las personas.
- Principio de Obligatoriedad: Las normas de Seguridad Social son imperativas, no dejando a la voluntad del interesado el ingreso al sistema, sin perjuicio de que pueda aceptarse la cobertura optativa y voluntaria de acuerdo a ciertas condiciones y como adecuado complemento de los regímenes obligatorios indispensables.
Estudios de la Organización Internacional del Trabajo revelan que sólo la quinta parte de la población mundial tiene una seguridad social adecuada. Desde este punto de vista la cobertura en Seguridad Social en el Uruguay es destacada. Los programas de seguridad social son parte esencial de la sociedad uruguaya y dentro de ellos el BPS es la institución más importante. Existen junto al Banco de Previsión Social, otras instituciones como la Caja de Profesionales, la Caja Notarial, la Bancaria y la Policial y Militar. Cada una de ellas también brindan cobertura en Seguridad Social en las actividades respectivas.
Evolución Histórica y Características Básicas de los Riesgos Sociales Cubiertos
Estudiando la historia de nuestro país podemos descubrir la importancia que nuestra sociedad le ha dado a la protección social. Desde la época Artiguista, existen indicios por la preocupación en torno a la seguridad social, contemplando principios como la redistribución de la riqueza, el fomento al trabajo y a la producción presente en el Reglamento de Tierras del 10/9/1815.
Entre los objetivos sociales se pensaba en favorecer a los desposeídos, “los indios, los negros libres, los zambos de igual clase y los criollos pobres” así como a las viudas pobres con hijos menores y a la familia, dándose prioridad a los casados sobre los solteros. Se buscaba la reparación de desigualdades, favoreciendo económicamente a los débiles a expensa de los económicamente fuertes, de tal manera “que los más infelices sean los más privilegiados”.
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Aparece también la preocupación por el registro del trabajo. En el artículo 27 del Reglamento reza: ”los hacendados darán papeletas a sus peones, y los que se hallaren sin este requisito y sin otro ejercicio que vagar serán remitidos al Cuartel General de Artigas o al Gobierno de Montevideo”. La primera ley sobre pasividades que se aprueba en Uruguay data del 13 de marzo de 1829 y alcanzaba a los militares que lucharon por la independencia, cubriendo el riesgo de incapacidad y otorgando derecho a pensión a viudas y huérfanos.
Hacia fines de siglo comienza un proceso de modernización que echaría las bases del futuro sistema de seguros sociales. En 1896 se crea la Caja Escolar de Jubilaciones y Pensiones que dispone de una administración y fondos previsionales independientes. Se inicia así un proceso de constitución de roles institucionales diferenciados en lo que es el comienzo de una política previsional.
La legislación social uruguaya de las primeras décadas fue notablemente amplia y avanzada respecto a las del resto de América Latina. Una explicación de este desarrollo es la que lo atribuye a la intensa actividad de los grupos de presión estrechamente vinculados con los partidos políticos y al papel del Estado en la búsqueda de la legitimación del sistema.
El surgimiento y evolución de la seguridad social uruguaya responde, básicamente, a los objetivos del modelo de seguro social, de acuerdo al cual sólo reciben beneficios de retiro aquellas personas que aportaron para constituir el fondo de recursos administrado por el Estado. Los seguros sociales surgidos en la primera mitad del siglo cumplieron diversas funciones: de integración social, lograda basándose en la aplicación de mecanismos de redistribución, hicieron posible un amplio acceso a la estructura institucional vigente prevención de conflictos.
Durante la primera mitad del siglo el Estado se constituyó en el principal asignador de recursos y la extendida clase media fue generando una fuerte tendencia a demandar del Estado la solución a toda la problemática económica y social del país. Este pudo responder a esas demandas por la prosperidad económica que se vivía. El modelo agro-exportador permitió generar excedentes en las dos primeras décadas, y a partir de 1930 se inició el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones que alcanzaría su máxima expresión en la década del cuarenta.
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La finalización del proceso de universalización de la cobertura coincide con el fin de la etapa de prosperidad económica del país. Se inicia a partir de allí un largo período de estancamiento, provocado en gran medida, por el deterioro de los términos del intercambio comercial con el exterior y el fin del impulso industrializador. En este contexto, el Estado encontró enormes dificultades para mantener el rol de asignador de recursos que había desempeñado en la etapa anterior.
Se empiezan a hacer visibles los factores estructurales que acentúan las disfuncionalidades del sistema previsional: La madurez del sistema y los factores demográficos. El número de beneficiarios de jubilaciones y pensiones se ha visto incrementado en razón de que estamos frente a un sistema maduro (con más de 40 años de existencia). Unido a esto, factores demográficos derivados del envejecimiento de la población, deterioraron la relación activo-pasivo. Actualmente el sistema público tiene alrededor de 637 mil beneficiarios frente a un total de cotizantes registrados de 917 mil.
La gran liberalidad en el otorgamiento de los beneficios, contribuyó a generar un crecimiento desmesurado del número de beneficiarios por la vía de la flexibilización de las condiciones de acceso a las prestaciones. La ampliación de la cobertura derivó en la necesidad de recurrir a volúmenes crecientes de recursos para cumplir con el pago de las prestaciones. Esto motivó un aumento en las tasas de contribución obrero-patronales, las que sin embargo resultaron insuficientes para cubrir los egresos. Hubo que recurrir a fuentes complementarias de financiamiento por la vía impositiva y a volúmenes crecientes de asistencia estatal vía rentas generales. A su vez, el aumento de tasas provocó mayor evasión y morosidad en el pago.
Al fenómeno de la evasión por no-declaración de trabajadores o por ocultamiento de actividad a los organismos previsionales, se agregó también el acuerdo tácito entre empleadores y trabajadores para subdeclarar salarios. En 1967 se regresó a una concepción de centralización de las jubilaciones unificando las Cajas de administración estatal en un Ente Autónomo, el Banco de Previsión Social, creado por el art. 195 de la Constitución, subsistiendo las Cajas Paraestatales y los Servicios de Retiro Militar y Policial. Al nuevo Ente se le asignaron los cometidos de coordinar los servicios estatales de previsión y organizar la seguridad social.
En 1979 con el Acto Institucional N° 9 se inicia un período que se caracterizará por un proceso de ajuste de todo el Sistema de Seguridad Social. En materia previsional se producen las siguientes modificaciones: aumentaron las edades mínimas de retiro (llevándolas a 55 años para la mujer y 60 para el hombre) se aumentaron los requisitos exigiendo un mínimo de treinta años de servicios se eliminaron algunas causales de jubilación (maternidad y despido); se limitaron los derechos pensionarios se estableció un procedimiento uniforme para la liquidación de prestaciones y topes para los haberes iniciales de retiro.
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Esta reforma no afectó los derechos adquiridos, por lo que sus efectos no alcanzarán su plenitud hasta la segunda década del año 2000. Sin embargo, puede estimarse que no tuvo la profundidad que la situación exigía. Por el contrario, generó algunos efectos no deseados en sus primero años de aplicación, puesto que muchos afiliados activos con causal anterior reconocida adelantaron su retiro ante el temor de que cambios de legislación posteriores no le mantuvieran el derecho.
Entre 1980 y 1982 se trató de concentrar las fuentes de financiamiento del sistema en tres recursos básicos: las contribuciones directas sobre la nómina de salarios a cargo de trabajadores y empleadores la afectación de tributos sobre el valor agregado las contribuciones de Rentas Generales. Este proceso significó la eliminación de algunos impuestos de escaso rendimiento y de difícil recaudación. Estos cambios significaron el aumento de las tasas del impuesto al valor agregado (IVA) y cambios en las contribuciones sobre salarios.
En 1986 por iniciativa gubernamental se promueven modificaciones en la forma de cálculo del haber jubilatorio, procurando incentivar el retiro postergado mediante la reducción de las tasas de reemplazo vigentes para edades inferiores a 65 años en el caso del hombre y 60 en el de la mujer. Esta iniciativa no tuvo apoyo parlamentario para su aprobación, pero su discusión por parte e todos los sectores políticos de la s Asociaciones de Jubilados y Pensionistas, llevó a lograr un acuerdo político en la aprobación de la ley 15. 900 en octubre de 1987.
Esta ley fijó un nuevo mecanismo de revaluación a efectuarse todos los primeros de abril, tomando en cuenta la variación del Indice Medio de Salarios del año anterior. También estableció la fijación de un Salario Mínimo Nacional como mínimo jubilatorio, que regiría a partir de 1990; la fijación de topes máximos y la implementación del programa de construcción y entrega de viviendas a los pasivos.
En 1989 una iniciativa popular promovida por las Organizaciones de Jubilados y Pensionistas, ratificada plebiscitariamente por el 80% del electorado, cambia los mecanismos de revalorización de jubilaciones y pensiones, estableciendo que éstas se ajustarán en función de la evolución del Indice Medio de Salarios cada vez que se produzca un aumento del mismo. Esta disposición tiene rango constitucional. Este mecanismo anuló la posibilidad de seguir utilizando las prestaciones de pasividad como variable de ajuste del sistema. Para dar una idea de los efectos de estos cambios, entre enero de 1990 y julio de 1994 las pasividades crecieron en términos reales casi un 53%.
El régimen de revaluación rige con carácter general para todo el sistema, es decir, tanto el estatal como el paraestatal y los servicios de retiros y pensiones militares y policiales. Como resultado de esta situación se ha producido un crecimiento explosivo de los egresos que determinaron medidas fiscales: incremento de las tasas del IVA y aumento de las cotizaciones patronales y personales. Esta situación contribuyó a generar en esos años una conciencia en torno a la necesidad de reformular el sistema, no obstante los intentos realizados en tal sentido no alcanzaron consensos suficientemente amplios como para encararla.
El 1.11.92 por la Ley 16.320 de Rendición de Cuentas se introducen algunas reformas parciales, las que fueron posteriormente derogadas mediante una iniciativa popular, ratificada plebiscitariamente en 1994.
El Nuevo Sistema de Seguridad Social
El 3.09.95 se promulga la ley 16.713 que establece un nuevo régimen de seguridad social con vigencia - en términos generales - a partir del 1.04.96. Se basa en un régimen mixto que recibe las contribuciones y otorga las prestaciones en forma combinada, una parte por el concepto de solidaridad y otra por el régimen de ahorro individual obligatorio. Los principales lineamientos del nuevos sistema de seguridad social son los siguientes La base de la reforma es la creación de un sistema mixto de otorgamiento de las prestaciones.
Se mantiene el actual sistema de reparto asentado en la solidaridad intergeneracional y se crea un sistema de capitalización basado en el ahorro individual. Se establecen tres niveles de cobertura según la cuantía de los ingresos individuales computables:
- PRIMER NIVEL. (REGIMEN DE SOLIDARIDAD INTERGENERACIONAL) Incluye los afiliados activos con salarios hasta la cantidad de $ 15.187 mensuales, los que generarían el derecho a la prestación básica del nuevo sistema. La misma es financiada con la actual estructura de aportes (obreros, patronales y Estado).
- SEGUNDO NIVEL. (REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL OBLIGATORIO) Incluye los afiliados con salarios superiores a $ 15.187 y hasta $ 45.562 mensuales. Las sumas que exceden los $ 15.187 genera una prestación que se financia solamente con aportes personales y las rentabilidades de su cuenta personal.
- TERCER NIVEL (AHORRO VOLUNTARIO) Incluye los afiliados con salarios superiores a $ 45.562 los que no tienen obligación de aportar al ahorro individual por dicho exceso. En caso de hacerlo se generan prestaciones en condiciones similares al segundo nivel.
Los importes referidos están sometidos a los ajustes cuatrimestrales correspondientes.
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